日前，国土资源部联合住房和城乡建设部、国家旅游局印发了《关于支持旅游业发展用地政策的意见》，提高旅游业用地市场化配置和节约集约利用水平。国土资源部土地利用管理司副司长窦敬丽对相关问题进行了解读。
旅游业用地政策长期不明，新业态用地政策需求旺盛
窦敬丽说，十八届五中全会将“大力发展旅游业”作为“十三五”期间构建产业新体系的重要内容。《意见》的出台也主要考虑到随着我国旅游业的快速发展，其土地使用面临的新问题逐渐凸显。
宏观上，旅游业用地政策分散于其他行业之中，系统性不够。旅游业是综合性产业，涉及的土地用途和权利类型复杂多样。土地用途方面，包括建设用地、农用地、未利用地三大类型。仅建设用地中，就包括住宿、餐饮、文体娱乐、医卫、交通、公园绿地等多种类型。权利类型方面，既有国有建设用地，也有集体建设用地。
微观上，旅游新业态用地政策长期存在不明确现象。随着乡村旅游、文化旅游、自驾车房车旅游、邮轮游艇旅游、研学旅游等新产品新业态的兴起，新的用地政策需求旺盛。因此，改革完善旅游用地管理制度，推动土地差别化管理与引导旅游供给结构调整相结合，成为支持旅游业发展的新课题。
此外，规划衔接不足，一些旅游建设项目难以落地；部分景区旅游公共服务设施建设不足，新建设施用地需求开始凸现，这些都成为促进旅游业改革发展的客观需要。
符合各地管理办法的前提下，居民可用自有住宅经营旅游
窦敬丽说，针对旅游新业态用地特点，《意见》按照鼓励使用存量、规范使用增量的原则，依法明确了乡村、自驾车、邮轮游艇、文化和研学领域旅游的用地政策。
乡村旅游是当前和今后旅游业发展的重点领域，也是旅游扶贫的关键抓手。《意见》提出四条用地规范措施：第一，发展乡村旅游可以使用集体建设用地，但应当在符合相关规划的前提下，采取农村集体经济组织自用及以入股、联营等合法方式；第二，城乡居民可以利用自有住宅或其他条件依法从事旅游经营，但根据《旅游法》规定，这一政策的适用应以各省、自治区、直辖市制定管理办法为前提；第三，农村集体经济组织以外的单位和个人，可使用农民集体所有的农用地、未利用地，从事与旅游相关的种植业、林业、畜牧业和渔业生产，但应依法通过承包经营流转的方式进行；第四，优化农村建设用地布局，通过开展城乡建设用地增减挂钩试点的方式，建设旅游设施。
自驾车房车营地是旅游产业新业态、旅游消费新热点。针对自驾车房车营地主要集中城市边缘、观光景点的分布特点，《意见》提出三条政策措施：第一，按照国务院相关规定，重申强调加快制定自驾车房车营地建设规划和建设标准要求；第二，为有效防止自驾车房车营地运营中产生的环境污染，落实绿色发展理念，通过发挥部门协同作用，强化了用地供应与规划管理、建设要求的关联要求，确保自驾车房车营地建设与运营与所在地区自然人文环境相协调；第三，从规范管理和支持发展两方面，明确了自驾车房车营地项目用地的用途管理、供应方式和使用年限等事项。
邮轮、游艇旅游属于新消费领域，正处于培育阶段。为支持其发展，按照土地使用制度改革的方向，《意见》提出两条政策措施：第一，新建邮轮、游艇码头用地实行有偿使用，并可采取协议方式供应。第二，为鼓励使用现有设施及用地发展，允许在现有码头增设邮轮、游艇停泊功能的保持现有土地权利类型不变，支持利用现有码头设施用地、房产增设相关商业服务设施。
文化、研学旅游主要依托现有文化遗产、大型公共设施、知名院校、科研机构、工矿企业、大型农场等机构和设施进行。基于这一特点，为促进相关用地的集约利用，《意见》提出两条政策措施：第一，在符合规划、不改变土地规划用途的前提下，对上述机构利用现有房产开展文化研学旅游活动、兴办住宿餐饮等旅游接待设施的，允许保持原土地用途、权利类型不变；因规划用途变更等原因，土地权利人申请办理用地手续的，经批准可以协议方式办理。第二，按照《历史文化名城名镇名村保护条例》的规定，对历史文化街区建设控制地带内的规划管理和用地供应政策进行了协调，历史文化街区建设控制地带内的用地，包括容积率等规划条件，应当符合保护规划确定的建设控制要求。
加强服务监管，严格旅游项目配套商品住宅管理
因旅游项目建设涉及多部门职能，为保证各领域政策的协调，加强风景名胜区、自然保护区、国家公园等旅游资源开发用地规划管理，区内建设项目用地应当同时符合各类相关规划。对于新供旅游项目用地，将相关建设要求纳入土地供应前置条件的，《意见》要求，提出条件的政府部门应与土地使用权取得者签订相关建设活动协议书，并依法履行监管职责。
针对旅游项目用地多用途混合的特点，以及旅游项目开发中存在的问题，《意见》提出五条管理措施：严格旅游相关农用地、未利用地用途管制；按照国务院相关规定，严禁以任何名义和方式出让或变相出让风景名胜区资源及其景区土地，包括建设用地，即在风景名胜区除符合规划和依法可以划拨供应土地的项目外，不得向需有偿使用土地的建设项目供应土地；严格执行土地价格政策；严格旅游项目配套商品住宅管理，不得为旅游项目配套安排商品住宅修改相关规划；严格旅游设施用地改变规划用途管理。（记者 常钦）