地方法规要求在本地当出租车或网约车司机需要本地户籍或居住证合法吗？
去年9月，对于这个持续多年的争议性话题，有公民向全国人大常委会法工委提交了对昆明、南宁、武汉、太原、石家庄等五个城市出租汽车管理条例的审查建议。
审查建议中指出：上述地方性法规对出租汽车司机设置户籍门槛违反了相关上位法规定，以户籍或居住证(暂住证)作为出租汽车司机准入门槛，构成严重的就业歧视，阻碍了出租汽车行业“稳就业”功能的实现。
全国人大常委会法工委对此回应称，以本地户籍作为在本地从事出租汽车司机职业准入条件的规定，不符合党中央关于“引导劳动力要素合理畅通有序流动”、“营造公平就业环境，依法纠正身份、性别等就业歧视现象，保证城乡劳动者享有平等就业权利”的改革要求，已要求制定机关作出修改。虽然居住证制度多与社会管理相关，较户籍而言更容易取得，但将其设定为出租汽车司机资格条件，一定程度上也是对外地人从业的限制，建议制定机关适时予以调整。
这一备案审查纠错案例，也被写入全国人大常委会2020年备案审查工作情况报告。
至少20余城市设出租车司机准入门槛
提出审查建议的，是全国人大代表、中国法学会副会长张苏军。
去年9月，张苏军经过调研后，向全国人大常委会法工委提交了一份《关于对昆明、南宁、武汉、太原、石家庄等五个城市出租汽车管理条例实施备案审查的建议》。
他在建议中指出，上述地方性法规以户籍或居住证(暂住证)作为出租汽车司机准入门槛,构成严重的就业歧视,严重阻碍了出租汽车行业“稳就业”功能的实现。另外,全国其他一些城市也有类似做法,建议布置开展自查自纠,维护法制统一。
南都记者注意到，张苏军提及的这5城客运出租汽车管理条例中均提到，从事客运出租汽车经营服务的驾驶员条件之一是【应当具有本市户籍（本市常住户口）或者居住证（暂住证）】。
实际上，这项规定并非上述5市特有，北京、上海、成都、沈阳、郑州、大连、福州、银川、哈尔滨等20余市对客运出租汽车驾驶员都具有相关规定。其中北京和上海的规定则更为严格：驾驶员必须有本市常住户口（户籍）。
而且，除传统出租车外，多地对网络预约出租车司机也设置了较高的准入门槛。
2016年7月28日，交通运输部等部门公布《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》，其中并未对驾驶员的户籍制度作出规定。此后几个月，北京、上海、天津相继出台地方法规，规定只有本市户籍才能开网约车。
被指违反上位法、存在就业歧视，多地已取消准入限制
在张苏军看来，昆明等五个城市以保护本地就业为出发点,对出租汽车司机设置户籍门槛违反了相关上位法规定，触碰了法律的红线，违反了《劳动法》《就业促进法》《行政许可法》以及国务院《优化营商环境条例》的明文规定。
“各地以是否具有本地户籍或居住证作为出租车司机的准入条件,使得外地司机与本地司机的就业机会不均等，排斥了外地司机在本地工作，构成对外地的就业歧视,侵犯了劳动者的平等就业权。”张苏军说。
据了解，国务院颁布的《居住证暂行条例》第二条规定:“公民离开常住户口所在地……符合有合法稳定就业、合法稳定住所、连续就读条件之一的,可以依照本条例的规定申领居住证”。
张苏军认为，按照此条款的逻辑,就业与居住证之间的关系应该是:先有稳定的就业才能申领居住证,而不是有了居住证才能就业,把持有居住证作为就业的前提条件不符合该条例的规定。
南都记者关注到，近年来，广州、杭州、三亚、贵阳等城市先后取消了对出租汽车司机的户籍和居住证限制，畅通司机流动渠道。
例如，2018年，杭州市率先降低出租汽车司机准入门槛,将“取得本市户籍,或在本市取得浙江省居住证6个月以上,或在本市取得浙江省临时居住证12个月以上”,改为“具有本市户籍,或持有本市核发的浙江省居住证,或在本市已办理居住登记,或在本市已办理身份信息登记”。
2019年，广州市修改网约车管理细则和巡游出租汽车条例,不再要求出租汽车司机持有本地户籍或居住证。青岛市通过修改网约车管理细则,将原细则中要求网约车司机“具有本市户籍或者有效的居住证”修改为“具有本市户籍或者有效的居住证,或者已经在本市办理身份信息登记”,东莞市取消了要求网约车司机“具有本市户籍或者本市有效居住证”的规定。
“这些城市的做法充分体现了劳动力市场化流动的要求,取得了很好的效果,值得推广。”张苏军说。
地方人大：规定是为维护就业平等和公共安全平衡
尽管有城市已率先打破限制，但目前仍有一些地方保留了户籍和居住证规定。
以上海为例，1995年6月通过的《上海市出租汽车管理条例》第十一条明确规定“出租汽车驾驶员必须有本市常住户籍”，该“条例”至今先后经过了6次修正，但都未涉及户籍相关条款。
保留这一条款有何考量？
从南宁等五市人大常委会的回应来看，地方普遍认为这一规定具有合法性和合理性。
南宁市人大常委会表示，自2020年6月起，该市施行更为开放的落户户籍政策,办理居住证的过程也快速便捷,基本上不会对外地人员在南宁落户或者办理居住证并从事出租汽车驾驶工作产生不利影响。
南都记者注意到，这五市人大常委会还提到了一个普遍原因，即公共安全。
例如，武汉市人大常委会提及，武汉条例制定过程中,有关城市发生的涉及出租汽车安全的案例引发社会高度关注,市人大常委会组成人员普遍希望加大对出租汽车从业人员的监管,加大对出租汽车驾驶员背景核查的力度。
在这五市法规制定机关看来，这一规定兼顾了各方利益, 有利于维护公民平等就业和维护公共安全之间的平衡。
实际上，“安全性”也是部分公众对该规定持支持态度的关键原因。不过也有人指出户籍与安全并无关联。相反，对户籍进行限制还可能带来副作用，例如，上海市人大代表林丽平去年接受媒体采访时指出，目前在上海的合规网约车驾驶员只有15%左右，存量无法满足市民出行需求。
有观点指出，这也可能导致黑车和弄虚作假情况发生，造成更大的安全隐患。
全国人大：出租车司机户籍限制属就业歧视应予纠正
就此，全国人大常委会法工委也专门作了研究。
全国人大常委会法工委研究认为：地方性法规中以本地户籍或者居住证作为出租汽车司机职业准入条件的规定,主要涉及与党中央精神是否一致的问题。随着经济社会发展,党中央对户籍制度改革和营造公平就业环境作出了明确部署。由于户籍制度具有很强的区分和人口流动限制特点,对出租汽车司机资格条件设本地户藉限制,存在与党中央精神不符的问题,应予纠正。虽然居住证制度多与社会管理相关，较户籍而言更容易取得，但将其设定为出租汽车司机资格条件，一定程度上也是对外地人从业的限制，建议制定机关适时予以调整。
对于公众关心的公共安全问题, 全国人大常委会法工委认为,地方人大在注重引导劳动力要素合理畅通有序流动的同时,也要注重督促政府部门、有关社会组织、出租车运营公司、互联网平台等注重预防发生侵犯乘客和侵犯驾驶员人身财产安全的恶性案件。
此外，全国人大常委会法工委还提出，目前广州、杭州、青岛等特大城市、大城市已经自行修改了相关户籍限制规定，相信北京、上海等其他特大城市、大城市也有能力开拓工作思路,创新工作举措,既消除出租车驾驶员的户籍资格限制,又维护好当地公共安全,并为其他中小城市的发展提供经验。
南都记者了解到，对于全国人大的上述意见，昆明、南宁、太原市人大都表示，如果条例设定的这项条件被认定为与国家政策及相关法律抵触,将及时进行修改。石家庄则提出将结合对涉及民法典的地方性法规的清理,对是否修改条例作进一步立法调研。
南都记者吴单 发自北京