高质量建设新安江—千岛湖生态保护补偿试验区
——关于新安江跨省生态补偿试点建设情况的调研报告
市人大工作研究会调研组
（2022年12月）
习近平总书记亲自倡导、亲自推进的新安江跨省生态补偿机制已经实施了整整十年。十年来，新安江流域生态文明建设取得了哪些显著成就？流域内百姓的收获感受如何？实施过程中遇到什么困难和问题？接续向前需作出哪些更大的努力？带着这些问题，11月上中旬，市人大常委会副主任、人大工作研究会会长汪义生，市人大工作研究会常务副会长马端森、鲍小如率调研组一行，赴休宁县汪村镇、鹤城乡，屯溪区屯光镇、阳湖镇，歙县街口镇、深渡镇、循环园区，实地查看新安江流域生态补偿机制开展情况，听取歙县新溪口乡、小川乡、坑口乡以及雄村镇群众的意见建议。调研期间，调研组一行还赴浙江省淳安县，深入“两山银行”、生态环境分局等地，就新安江流域生态保护补偿工作进行考察、学习。并与市新保中心负责同志进行深入座谈。现将有关情况报告如下。
一、三轮补偿试点的成效
党的二十大报告指出，十年来，生态环境保护发生了历史性、转折性、全局性的变化，坚持绿水青山就是金山银山的理念逐步深入人心。新安江作为“两山理论”的重要实践地，自2012年新安江流域生态补偿机制试点工作实施以来，已经三轮试点实践，取得了重大成就。新安江水质连续达到两省协定的考核标准，每年向千岛湖输送近70亿立方米高质量清水、占千岛湖入库水量的70%。试点工作写入了党中央国务院《生态文明体制改革总体方案》，入选了全国“改革开放40年地方改革创新40案例”、安徽省改革开放40周年重点领域改革八大品牌。目前，“新安江模式”已在全国13个流域、18个省份复制推广，为生动践行习近平生态文明思想贡献了黄山智慧和黄山方案。
一是不断创新工作机制。强化组织建设，成立了新安江生态保护补偿市级领导组及综合办公室，健全市县乡村全覆盖工作机制，在全省率先实行区县交界断面地表水生态保护补偿考核，建成新安江生态文明实践中心，构建集环保、水利、住建等监控系统于一体的流域智慧管理系统。完善新安江水质动态监管体系，加强省际交界断面水质自动监测，流域上游累计建成国控水质自动监测站5个、省控水质自动监测站1个、市控自动监测站点36个，手工监测点增至167个。
二是着力改善生态环境。坚定不移贯彻绿色发展理念，整治农业工业污染，推进绿色质量提升，推动生态环境持续优化。大力促进农业面源污染整治，扎实推进村级保洁、农村生活污水处理、畜禽规模养殖提升、网箱退养巩固提升等工作，化肥使用量下降20%，农药使用量下降31.3%。全面开展工业点源污染整治，投资近60亿元打造循环经济园区，实现供热、脱盐、治污“三集中”。严控建设项目环保准入关，实施污染物总量减排前控制，从源头上有效控制新污染源产生。通过关停、搬迁、合并等方式，实施污染企业结构性减排。一体推进全域环境整治，巩固“城市双修”试点成果，一体推进城镇污水治理和农村环境整治“三大革命”，完成管网清淤检测828.1公里、修复改造392.4公里，新建污水管网132.2公里。农村生活垃圾无害化处理率达100%，城镇污水处理率95.7%，农村卫生厕所普及率89.5%。
三是大力促进经济转型。坚持以流域生态保护倒逼产业转型，以产业结构优化推动资源利用方式转变，加快构建生态有机的绿色农业体系、环境友好的绿色工业体系、集约高效的绿色服务业体系。大力发展有机农业、生态农业，促进农业发展向高效安全、资源节约、环境友好的方向转变；推进工业园区生态化建设和改造，促进企业转型升级，细化主体功能分区，实施差别化环境准入政策。大力发展绿色食品、汽车电子、绿色软包装等产业，规上工业企业和国家级高新技术企业数量显著增加；加强水资源保护性开发工程建设，发展水源地生态旅游项目，打造新安江沿线特色滨水景观，促进生态资源向生态资本转换。
四是引领更新群众观念。坚持项目推进和思想跟进并举，大力弘扬绿色发展理念，人民群众对实施新安江保护普遍欢迎，对继续推进新安江生态补偿机制愿望强烈，休宁汪村泉水鱼、屯溪南溪南豆腐村、歙县新安山水画廊特色经济带，特别是循环工业园等，都是践行“两山”理念转型绿色发展的生动实例。大力宣传生态文明主流价值观，建成“生态美超市”345家，成功打造垃圾分类农村版。将生态文明理念植入村规民约，绿色理念成为广大群众自觉遵循，封山育林、退耕还林、退耕还湿和植树造林蔚然成风，全市森林覆盖率、有林地面积、活立木蓄积稳居全省首位。推动依法治理，创新制定全国地级市首部《河湖长制规定》，出台《餐厨垃圾管理办法》《生活垃圾分类管理暂行办法》等地方性法规，为生态保护和流域治理提供法治保障。
二、生动实践的启示
从调研来看，新安江生态补偿机制实施十年以来，对照目标计划落实情况，可以说“纵向到底比较明显，横向到边还有欠缺”，群众还有不少急难愁盼问题未有效解决。特别是调研组一行在浙江淳安县考察学习，所听所看所想，触动很大。如何回应域区百姓深山呼唤与岸边呐喊的关切，坚持问题导向，我们有三点启示：
（一）持续的资金支持是群众的热切期盼。新安江流域保护以来，实施的项目多为生态型、公益性项目，资金需求量大，投资回报周期长。从目前情况来看，一方面，因地方财政困难，持续提升配套资金难度较大。比如，歙县十年来累计投入资金87亿元，其中直接投资40.7亿元，而获得的补偿资金仅为8.7亿元，资金缺口极大。已经建成的农村污染防治、企业关停搬迁等方面仍需维护资金的投入，否则可能面临“有钱搭台，无钱唱戏”的窘境。另一方面，上级补偿资金具有不确定性，新安江治理工作缺乏可持续的资金来源，维持绿水青山和谐画面的压力很大。
（二）发展才是硬道理。保护是为了发展，发展才能更好地保护。新安江保护作为一项系统工程、整体工程，离不开上下游的协同发力、共同努力。但目前来看，上下游在保护政策、关注焦点等方面并不一致，保护成效也差别很大。比如，为了保护一江清水出新安，我市先后对新安江上游地区工业企业分别实施了关停并转，牺牲了很多发展机会，江面上我们开展了“网箱退养”“十年禁渔”，全市数千名以打鱼、养鱼为生的渔民全部退捕上岸。而淳安县大力推进实施“以渔治水”，2020年千岛湖渔业直接经济效益达12亿元，综合效益55亿元。人家是科学养殖，以鱼治水，我们是严出一个“禁”字，狠抓一个“退”字，拆射出的是保护发展理念和科学治理上的差异。我们不妨借鉴淳安做法，做到保护发展两不误、两融合、两促进、双丰收！
（三）生态产业化相对乏力。新安江保护不仅为了生态更好，也要提高群众收入。10年来，上下游只限于有限的资金补偿，而且资金使用范围狭窄、门槛较高，缺乏对口协作、产业转移、共建园区、共建项目、实物补偿等多元化“输血、造血”补偿，能够直接惠及群众、让群众“有感”的补偿很有限，退捕的渔民收入缺口多数靠外出务工收入填补，真正从生态价值转化渠道提升生活水平的比重极低。而反观浙江淳安，依托千岛湖大力发展绿色产业、生态产业，真正实现了一汪湖水富了一方百姓。
三、可持续发展的建议
两山理念在黄山的伟大实践正在展开，任重道远，应当坚持永远在路上的理念，高质量建设新安江—千岛湖生态保护补偿试验区。
（一）进一步推进法治化保障。三轮补偿试点结束后，后续何去何从，至今未有定数。建议：一要积极向上反映。加大对接协调，从政治、经济、文化等不同层面反映我市群众的多元诉求，努力将新安江补偿机制常态化、长效化、法治化，积极推进《新安江—千岛湖生态保护补偿实验区建设方案》尽快落地见效，让广大群众吃下“定心丸”，避免跨省上下游只停留在“三年一谈判、五年一拉锯”的情景。二要加强国家和地方立法。充分发挥立法对于新安江生态文明建设的保障和引领作用，市人大常委会可否按照“小快灵”立法要求，加强与杭州市人大沟通衔接，组织开展新安江保护立法前期调研，努力将新安江保护工作纳入协同立法项目，启动立法工作，同时，呼吁在国家层面加快出台《生态保护补偿条例》，以法治手段守护绿水青山。
（二）进一步加强一体化保护。牢固树立上下游一体化保护理念，健全上下游生物多样性保护、水资源联合共保机制。一要加强生态保护。统筹推进山水林田湖草一体化保护和系统治理，加快新安江生态廊道和皖南生态屏障建设，协同建设新安江—千岛湖生态保护补偿试验区，推进全域旅游。二要提高补偿层级和标准。按照“环境共治、产业共谋”的总体要求，谁受益谁补偿，在资金补偿的基础上，推进黄山市与杭州市在产业、人才、文化、旅游等多元化的补偿实质性成果。三要健全联席会议制度。畅通新安江—千岛湖生态保护补偿试验区协调机制，妥善处理多元诉求，平衡上下游及各方利益。
（三）进一步实施系统化治理。要坚持以项目带动保护，以保护促进发展。要加快推进农村面源污染防治，深入推进化肥农药替代工程和绿色农业发展工程，统筹推进种养循环、农林牧渔结合，因地制宜建设生态拦截沟等，有效削减氮、磷排放。要大力推进污水处理提质增效，进一步加大雨污管网检测排查力度，确保实现生产生活污水收集处理全覆盖。要大力推进绿色发展，聚焦汽车、软件、生物医药、电子芯片、绿色软包装等产业，广泛开展“双招双引”，推进我市工业转型发展、提档升级。要加快推进项目建设。进一步加快推进新安江旅游航道整治工程、皖浙一号风景道、新安江百里大画廊、新安江流域防洪治理、循环工业园等项目建设，将有限的资金用在刀刃上，发挥出最大效益，确保投下去有效果。
（四）进一步完善工作机制。一要进一步加强组织建设。要加强我市新安江保护机构力量，配齐配强办事机构工作人员，相应提高新安江保护中心的级别和架构，以便于对上协调和对外沟通。要持续健全完善工作推进机制，发挥领导组成员单位职能作用，形成整体推进合力。二要进一步提高生态资金使用效率。积极落实财政金融相关政策，加强财政资金使用监管，严格落实项目项目入库评估、项目实施绩效监测、项目竣工绩效评价等机制，不断提升项目资金绩效管理水平，三要进一步发挥社会资本作用。充分发挥市场在资源配置中决定性作用，通过建立绿色产业基金、PPP基金、融资贴息等多种方式，放大生态补偿资金效应，撬动