文旅部在回应群众留言中答复：麻将馆、棋牌室等业态不属于《娱乐场所管理条例》的调整范畴。具体答复为：
留言内容：根据国务院颁发的《娱乐场所管理条例》和文化部颁发的《娱乐场所管理办法》，两条法规都提到了娱乐场所的定义，请问以麻将馆作为主要经营活动的棋牌室是否属于娱乐场所，是否应遵循以上两条法规的规定。如果不是，请问具体的依据是什么？
回复内容：您反映的问题收悉。经研究，现回复如下：一、《娱乐场所管理条例》(国务院令第458号)第二条规定：娱乐场所是指以营利为目的，并向公众开放、消费者自娱自乐的歌舞、游艺等场所。《娱乐场所管理办法》（文化部令第57号）第二条规定：《条例》所称娱乐场所，是指以营利为目的，向公众开放、消费者自娱自乐的歌舞、游艺等场所。歌舞娱乐场所是指提供伴奏音乐、歌曲点播服务或者提供舞蹈音乐、跳舞场地服务的经营场所；游艺娱乐场所是指通过游戏游艺设备提供游戏游艺服务的经营场所。
文化和旅游行政部门根据以上规定，对娱乐场所提供的文化内容和服务进行监管。棋牌、麻将等业态不含文化内容，不属于《娱乐场所管理条例》的调整范畴，相关管理问题，请向属地人民政府进行咨询。二、地方党委政府要求属地文化和旅游行政部门纳入监管的，按照“三定”方案，属于党委政府交办的事项，由各地自行负责管理并制定相关政策，报当地党委政府同意。
答复部门：市场管理司 答复时间：2022-01-12 11:05:24
就棋牌、麻将等业态是否属于《娱乐场所管理条例》和《娱乐场所管理办法》调整范围，笔者对文旅部答复有不同意见，认为棋牌、麻将等业态应属于《娱乐场所管理条例》调整范围，文化和旅游行政部门是棋牌室的行业主管部门。
棋牌室是否属于娱乐场所？
根据《娱乐场所管理条例》第二条和《娱乐场所管理办法》第二条的规定：娱乐场所是指以营利为目的，并向公众开放、消费者自娱自乐的歌舞、游艺等场所。歌舞娱乐场所是指提供伴奏音乐、歌曲点播服务或者提供舞蹈音乐、跳舞场地服务的经营场所；游艺娱乐场所是指通过游戏游艺设备提供游戏游艺服务的经营场所。据此，有部分文化执法人员认为棋牌室不属于上述法规、规章所规定的娱乐场所，即娱乐场所仅包含歌舞娱乐场所和游艺娱乐场所。这种看法是错误的，原因有三：
一是对棋牌室的监管符合《娱乐场所管理条例》立法目的。《娱乐场所管理条例》的制定是为了加强对娱乐场所的管理，保障娱乐场所的健康发展。棋牌室是向公众提供棋牌娱乐活动的专营或兼营的营利性场所，符合营利性、公众开放、自娱自乐等特征，显然是大众意义上的娱乐场所，对其按照娱乐场所监管符合《娱乐场所管理条例》立法目的。
二是《娱乐场所管理条例》相关规定符合对棋牌室监管的要求。根据《条例》可知，对娱乐场所的监管要求包含从业人员限制、开办场所限制、弘扬传统文化禁止内容限制、接纳招用未成年人限制等。上述规定与监管棋牌室要求一致。如认定棋牌室不属于《条例》监管内容，则需要针对棋牌室、桌游店等重新立法，进行法律规制，则造成重复立法，不符合法治政府要求。
三是《娱乐场所管理条例》中关于“歌舞、游艺等场所”规定应为“等外等”。在2020年9月最高检对全国人大《关于在法律法规、司法解释中进一步规范使用“等”字的建议》答复中明确提出，关于“等”字的使用，司法解释中一般有两种情形，一是表示列举后煞尾，即“等内等”；二是表示列举未尽，即“等外等”。最高人民检察院以往制定的司法解释中，“等”字多数是在第二种情况中使用，表示列举未尽。“等外等”的类比应该包括与明文列举范围相当或者甚于列举范围的情形，法律中要根据具体情节确定。就《娱乐场所管理条例》第二条规定而言，前述已表明棋牌室具备《条例》所规定的娱乐场所的各项特征，其与歌舞娱乐场所、游艺娱乐场所属于同范畴，此处“等”应为法律意义上的“等外等”。
棋牌室是否包含文化内容？
文旅部答复中称：“文化和旅游行政部门根据以上规定，对娱乐场所提供的文化内容和服务进行监管。棋牌、麻将等业态不含文化内容，不属于《娱乐场所管理条例》的调整范畴。”笔者认为该理解有误，原因有二：
一是棋牌、麻将、桌游和剧本杀等类型业态天然包含文化内容。以麻将为例，麻将牌是千百年来由多种棋牌活动融合、演变而成的，具有鲜明的中华传统文化的特点和意境，在境外麻将已成为中华文化的标志之一。同样桌游、剧本杀等新兴业态中也包含剧情故事等文化内容。在今年4月份，文化和旅游部等五部门联合起草了《关于规范剧本娱乐经营活动的通知（征求意见稿）》，意见稿中明确剧本杀经营属于《娱乐场所经营条例》调整范畴，实行备案管理。剧本杀作为棋牌的一种延伸新兴业态包含文化内容，而认为棋牌、麻将不含文化内容，显然有违逻辑和客观实际。因此，棋牌（含麻将、桌游）等，天然具有文化属性，包含文化内容。
二是根据线上线下一致性原则，棋牌娱乐具备文化属性。根据文化和旅游部规定，互联网上棋牌类游戏（无论是手游还是网页版），均需要在文化和旅游行政部门办理《网络文化经营许可证》，无网络文化经营许可证不得擅自开展互联网棋牌类游戏经营业务。在网络棋牌游戏属于文化经营前提下，棋牌室、麻将室不含文化内容显然不符合一致性原则。
为何台球、保龄球项目不属于娱乐项目？
在苏州市文化市场综合执法支队大队长钱骏撰写的《浅析棋牌室的监管职责争议》一文中，为证明棋牌娱乐中的“娱乐”并非法律语境中的语境（即证明棋牌室不是《条例》中的娱乐场所），类比了台球、保龄球项目。在国务院法制办公室对《福建省人民政府法制办公室关于＜娱乐场所管理条例＞调整范围的请示》的复函中称：“《娱乐场所管理条例》第二条规定：'本条例所称娱乐场所，是指向公众开放的、消费者自娱自乐的营业性歌舞、游艺等场所。’根据立法过程中协调达成的一致意见，并曾报经国务院领导审批同意，上述规定的适应范围不包括台球、保龄球等项目。”台球、保龄球等项目经营场所提供教练、陪练服务，通过身体技能完成动作并达到娱乐和运动目的，属于体育运动项目。目前有关棋牌、竞技麻将等均成立了相关协会，作为群众体育运动推广，据此确易产生争议。面临同样问题的还有舞蹈和体育舞蹈应属于文旅部门主管还是体育部门主管问题。笔者认为，目前广泛存在的大众棋牌室、麻将馆，以及文化属性明显的剧本杀、桌游等，其面向群体为自娱自乐的群众，以娱乐游戏为主要目的，且不需要涉及身体健康与安全的专项体育运动指导，其应认定为娱乐场所，行业主管部门应为文化和旅游行政部门。棋牌馆该谁管？
有关棋牌馆由谁管的问题由来已久，因棋牌馆最为突出的噪音扰民问题，多年来多地媒体均有报道，“九龙治水”“踢皮球”问题也让百姓怨声载道。为此，部分地方对棋牌室的管理进行了专项规定，如《上海市营业性棋牌室管理暂行规定》《铜陵市营业性棋牌室管理暂行办法》等。在上述地方性立法中并未能对棋牌室是否属于《娱乐场所管理条例》管辖范畴进行统一，而是采取了“齐抓共管”的方式进行监管。
为何文化和旅游行政部门不愿承担行业主管部门的监管责任？分析其原因有三：
一是将棋牌室按照《娱乐场所管理条例》进行监管，则需要文化主管部门进行行政审批（备案）。《娱乐场所管理条例》第九条第一款规定：“娱乐场所申请从事娱乐场所经营活动，应当向所在地县级人民政府文化主管部门提出申请”。由于棋牌室申请量大，且多数棋牌室并不符合消防等规范要求，受理行政审批容易激发矛盾。
二是文化和旅游行政部门执法人员不足，多数有关棋牌室的投诉举报均涉及无证照经营、涉赌、噪音扰民等问题，处理难度较大。涉赌问题由公安部门管辖，噪音扰民问题由环保部门管辖，处理相关问题难度尚可。主要矛盾点在于无证照经营问题，由于执法力量不足，如文化和旅游部门根据法律法规接受其为行业主管部门，咱需要消耗大量行政力量处理无证照经营问题。
三是文化和旅游行政部门缺少强制措施。在查询相关媒体报道中笔者发现，大量文化执法人员在接受采访时提到因为缺少强制措施，对于违法违规棋牌室，在未涉刑或违反治安管理处罚条例时没有强制手段处理。关于缺少强制手段问题，目前已经解决。在2022年5月13日发布并实施的《文化和旅游部关于修改〈娱乐场所管理办法〉的决定》中，相关法条进行了修改，将第二十八条修改为“违反《条例》规定，擅自从事娱乐场所经营活动的，由县级以上人民政府文化和旅游主管部门依照《条例》第四十一条采取责令关闭等方式予以取缔，有违法所得的，依照《中华人民共和国行政处罚法》第二十八条予以没收；符合严重失信主体情形的，依照有关规定予以认定并实施相应信用管理措施”。
棋牌馆怎么管？
尽管5月13日实施的《文化和旅游部关于修改〈娱乐场所管理办法〉的决定》解决了对棋牌馆监管时缺乏强制手段的问题，但文化和旅游行政部门仍面临执法力量不足监管难度大等问题。因此，为解决棋牌室监管问题，提出以下两个建议：
一是明确棋牌馆、桌游店行政备案流程，摸清底数。针对棋牌馆、桌游店等娱乐场所，结合历史沿袭和客观实际，不适宜采用行政审批方式卡入口。可以参照对剧本娱乐场所监管征求意见中的方式，采取备案制，在文化和旅游行政部门进行备案，从而摸清底数，为下一步行业监管和合规做准备。以北京为例，目前全市棋牌馆等场所均暂停营业，应有效利用该时间窗口，将备案作为棋牌馆、桌游店等娱乐场所复工复产的前提条件，从而掌握当前棋牌馆等娱乐场所现状。
二是建立联席会商机制，行业主管部门牵头，各司其职，齐抓共管。文化和旅游行政主管部门作为行业主管部门，联合公安、市场监管、城管执法、消防救援、生态环境，体育等六部门（此处“等”后具体数字情形为“等内等”），建立联席会商制度，制定《联席会议制度》，明确各部门具体分工，落实对棋牌馆等娱乐场所的监管职责。如反映较大的扰民、涉赌类投诉举报，应直接派由环保和公安部门处置。
三是针对棋牌馆无证照等突出问题，由行业主管部门制定常态化方案，属地牵头，开展专项行动。要进一步强化属地责任，对于棋牌馆无证照等突出问题，由文化和旅游行政部门制定常态化方案，由属地牵头开展专项行动（以北京为例，可充分发挥“街乡吹哨，部门报到”机制优势），从而提升综合监管效率和治理效果。对于不易解决的无照经营点位，联合市场监管部门，用好《无证无照经营查处办法》第十四条的规定，对房屋产权人进行处罚，从而从物理空间上根本解决无证照棋牌馆问题。
鹏论市监