图2：西湖景区双休日道路均速折线图
图3：西湖景区双休日延误指数折线图
此外，随着西湖景区客流增长，市民群众旅游出行舒适度、满意度提升，景区生产生活运行正常，实现了交通治理与服务经济社会“双赢”。经全面回顾总结杭州西湖景区交通治理工作，现将实践做法归纳为五个工作机制。
一、交通流量管理工作机制
西湖景区路网结构和交通基础设施相对固化，需要在最小化改变既有交通基础设施条件下实现交通的安全、有序、畅通、高效，主要通过“禁、限、停”等流量控制政策来应对大人流、大车流管控。
（一）流量管理研究。杭州西湖景区道路里程仅76公里，且以双向2车道为主，路网格局基本固化。当景区机动车在途量超过8000辆，行人超过30万时就会发生拥堵。双休日、节假日延误指数超过4，主干道均速不足10km/h，交通长时间处于拥堵状态。究其原因有以下三个方面：
一是淡季不淡趋势明显。全面分析西湖景区近年来工作日、周末和节假日主要收费景点日均客流量情况可以发现，景区的日均客流已经接近往年周末水平。2023年7-8月，景区双休日日均客流量19.8万人次，相当于春秋旅游旺季水平；白天交通量日均12.1万辆，较2019年、2022年分别上升1.39%、26.27%；工作日景区客流量持续保持12～15万人次，相当于往年双休日水平。景区客流峰谷特征仍然存在，但淡季不淡的趋势愈加明显。
图4：西湖景区夏季双休日白天和工作日白天延误指数图
二是局部拥堵特征明显。根据不同季节的流量特点，西湖景区还有灵隐区域和南山路两大常态堵点，呈现北线持续繁忙、南线季节繁忙的特点。受“寺庙热”“赏花热”影响，西湖景区存在持续大客流大车流的现象，景区南线除动物园周边全年繁忙外，春季以南山路为主，秋季以满觉陇路为主，呈现季节性繁忙态势。
图5：2023年景区北线和南线主要道路平均速度
图6：灵隐景区和太子湾周边大客流大车流实景
三是出租网约车影响较大。随着近年来新能源车的不断发展，杭州市新能源车保有量占比已接近20%，在机动车保有量中具有不容忽视的地位。2023年，西湖景区双休日、节假日日均交通量高达11.5万辆，其中出租网约车占比达到30%左右。从通行时段看，每天10时至12时、16时至18时进出量大，高峰特征明显，但西湖景区道路狭窄、容量有限，且可供出租网约车临时停车上下客的点位较少，出租网约车在西湖景区通行集中、流量大，占道停车上下客及乱掉头等行为突出，对景区道路通行秩序和效率带来较大影响，是影响西湖景区交通组织和管理的重要因素。
（二）流量管理政策。从2004年开始，在春、秋两季旅游旺季，重点是黄金周、小长假以及双休日，西湖景区相继推出了单行线、单双号限行、小汽车换乘、开辟公交专用道、西湖北线景区单行、西湖南线景区逆时针单向循环、游湖分流措施等一系列交通组织措施。经过大量数据分析，结合去年“五一”、国庆、今年春节等假期的探索实践，按照“车辆源头控流减量”的思路，研究制定了“单双号限行+区域限量+出租网约车总量控制”的流量管理政策。
一是小客车全量单双号限行。依托城市大脑，运用大数据、物联网、云计算等技术，对西湖景区道路交通流量变化和运行状态进行动态研判、预测分析，形成分析报告，经研判，西湖景区能实现交通量控制在10万以下，最高在途量控制在8000以下，为景区公共交通以及行人、非机动车交通创造适宜的交通量。对此，将全域全量小客车单双号限行作为双休节假日的一项常态措施执行，来保障西湖景区双休节假日旅游交通平稳有序。
二是灵隐和南山路两大重点区域限量。根据灵隐和南山路两个区域的季节性拥堵特点，两个常态堵点在春、秋旅游旺季需要采取更加严格的限制性措施，控制进入该区域的总量，才能保障该区域周边道路交通运行平稳有序。对此，在实施全域全量单双号限行的基础上，在节假日等旅游旺季叠加实施灵隐区域、南山路区域小客车“西湖通”限量通行；每个自然月每车可提前1天在“警察叔叔、浙里办、支付宝”等APP申领1次“西湖通”，凭码进入限量区域，保障限量措施严格落地。
图7：西湖景区限行限量区域图
三是出租网约车派单总量控制+区域控制。根据以往数据显示，单双号限行措施对出租网约车的总量控制不明显。故对对出租网约车采取了更具有针对性、更为严格的限制性措施，在限行的基础上对重点区域实行禁入措施、控制网约车派单量，对改善西湖景区通行状况发挥了重要作用。如2024年春季旅游旺季，对景区内出租网约车派单实行总量控制+区域管控措施，将订单量基本控制在3万单，有效改善了景区通行情况。
（三）严格落地管理。严格执行“限行+限量”管理，加强警力部署、启动高等级勤务，日均投入现场管理力量达2300余人次，启用475块限行标志标牌，落实警力固定值守32个限行卡口和分流点，实施“闯禁车辆短信提醒+路面卡点快速查验”模式，累计发送短信提醒8.3万条，查处闯禁违法5200余起。针对重点道路，实施“一路一策”、领导包干，灵活采取“人管+物控+技防”等措施，通过安装行人隔离设施，加强机、非、人路权分隔和共享单车协同管理，严管出租网约车违停、掉头等违法，共查处3000余起。精细实施网约车“切片式”管理，采取“3+15”网约车电子围栏定点上下客措施，路面违停、随意上下客、乱掉头等现象显著减少。
二、交通组织流线工作机制
西湖景区最大的特点是城湖一体、湖在城中，使其交通兼具旅游、过境等功能。西湖景区交通流量在各个季节、一周当中及早晚高峰时段呈钟摆式单项运动特征。对此，在亚运西湖景区“C圈”的基础上，形成西湖景区“一环两轴两线”的交通组织流线工作机制。
以环西湖景区道路形成“一环”，实施双休日及节假日每天8时至17时小客车“单双号”通行，缓解双休日、节假日西湖景区旅游交通压力。以灵隐区域道路和南山路（玉皇山路至杨公堤段）形成“两轴”，实施旅游旺季双休日、清明节、中秋节、劳动节、国庆节每天8时至17时小客车限量通行，缓解旅游旺季南线赏花季、灵隐烧香祈福客流带来的交通压力。
图8：西湖景区“一环”“两轴”交通流线示意图
针对北线进出西湖景区的过境交通，根据灵隐区域动态交通运行情况，定时采取灵隐“微循环”措施；针对南线进出西湖景区的旅游交通，实施万松岭隧道绕行措施，形成一南一北进出西湖景区两条交通流线，减少过境交通、旅游交通交织影响。
图9：北线灵隐“微循环”交通流线示意图（左）南线万松岭隧道绕行交通流线示意图（右）
三、“公交+”多元换乘接驳机制
西湖景区内路网格局的固化且未通地铁，公交出行便成为了缓解景区拥堵的关键之举，故应完善“公交+”多元换乘接驳，提升公交吸引力、分担率，保障道路畅通。
（一）保障公交主体地位，完善多元换乘体系。坚持公交优先，剥离12条非必要过境线路，重新构建以景区“两环十射九连八换乘”地面公交线网为主体，水陆观光交通和共享慢行交通为补充的景区公共交通服务网络。积极推动构建完善5个“地铁+公交”、3个“旅游大巴+公交”、4个“出租网约车+公交”、5个“私家车+公交”的多元换乘体系。其间，公交日均客流39.6万人次，同比增长49.6%，景区公交出行占比从40%提升至65%。
（二）优化公交调度运行，提升公交服务品质。组建“公交+地铁+交警”三人现场管理小组，实施公交站点排队预警，视情采取“只上不下、跳站运行”措施，减少公交靠站“列车化”现象。对进景区方向实施机动车禁行措施（公交车除外），推动增开景点串联线、“大站快线”运行，取消景区沿线5个直列式公交车站，启用路外停车场作为公交站点，提升公交运营效率。通过增加公共厕所、风雨连廊等基础设施，加强秩序管理、卫生保障和志愿服务，提升改造将台山停车场、西溪路608号、里太祖湾157号、灵隐路32号等换乘场站服务品质。丰富西湖“公交船”、接驳电瓶车等辅助公共交通方式，有效保障游客出行需求。
图10：西湖景区“公交+”多元换乘机制示意图
四、交通规划提升工作机制
景区交通规划从“公交优先、外围换乘”的交通管理和服务保障措施着手，根据已经实施的“出租网约车+公交、小客车+公交、大巴+公交、地铁+公交”等多元换乘措施，以“景城联动组织、公交优化发展、管理工程结合”为规划方针，固化“地铁、旅游大巴、网约出租车、小客车+公交”4种模式，打造3个截流换乘界面，构建北、东、南三片区旅游集散体系。以“最小干预”为原则，围绕“近期、中期、远期”三个时间维度开展景区交通规划提升。
（一）集散中心的规划。北线规划以西溪路608号为旅游换乘集散中心，景区北线固化优化既有举措，工作日以灵隐路32号为换乘场地，周末小长假和黄金周以西溪路608号为换乘场地，实施出租网约车+公交的换乘集散服务。针对西溪路608号换乘距离远、换乘品质不佳，灵隐路-灵竺路占道候客影响通行效率和游赏品质、灵隐路32号地块为景区停车场服务私家车停放等现状，以“微改造+强疏散”和场地功能动态调整为重点，细化优化各场站功能分区，改善既有设施的换乘条件，重点服务景区旅游集散需求，保障管理措施高效运行。
南线规划以将台山停车场为旅游换乘集散中心，景区南片借鉴北片经验，旅游大巴+公交以将台山停车场为换乘场地，出租网约车+公交以里太祖湾157号地块为换乘场地，服务南片旅游大巴、出租网约车换乘公交。针对将台山停车场场地环境不佳、土地权属复杂、里太祖湾157号地块承租至网约车公司等现状，平整将台山停车场整体环境，优化出入口，增设配套设施，协调两处地块作为临时性集散场地使用，打造南片截流换乘点。
图11：西湖北线综合换乘系统示意图及西溪路608号场地效果图
图12：西湖南线综合换乘系统示意图及将台山停车场效果图
（二）路网的规划。在依托现有城市交通设施进出景区的基础上，加强“湖城”协同，利用公共交通大运能弥补景区道路容量承载力的不足，逐级截流、引导游客通过城市公共交通+景区公共交通+慢性交通方式进出景区。深化研究古望隧道、虎跑路复线隧道、南屏隧道、宝石山隧道等隧道项目的可行性研究和工程实施方案，以分流穿越景区的过境交通，完善城市路网框架体系，实现景区交通与城市交通的良好衔接。
图13：远期景区交通路网规划图（左）和远期景区轨道交通规划图（右）
（三）轨道交通的规划。加密景区轨道服务，利用轨道交通补强杭州交通第三象限的缺失，既服务西北与东南地区联系，也服务景区交通集散。西向规划10号线南延，强化对灵隐、梅家坞等西部景区的服务；东向规划9号线西延至一公园，进一步提升西湖景区城市侧的轨道直接服务；南向规划24号线，串联西湖和湘湖两大景区，提升花港观鱼、太子湾等南部景区的轨道服务；北向规划23号线，串联西湖景区与大运河两大景区。
五、交通综合共治机制
西湖景区交通治理是一项系统工程，必须坚持系统思维、综合治理、共建共治。2024年以来，西湖景区交通治理逐步构建了以假期联合指挥部为主导，以地铁客流疏导、公交高效运行、出租汽车管理、路面秩序管理为重点的“一指挥、四联动”工作体系，形成景区交通综合治理新格局。
（一）建立假期联合指挥部。建立公安交警、景区管委会、市交通运输局、市公交集团“四方联动+交警专班+七个工作组”的假日交通指挥调度机制，确保各项措施高效落地、即时响应。健全大人流交通应急管控机制， 五一劳动节当日，北山街断桥大人流满溢至机动车道，立即采取机动车双向临时管控措施，防止发生人员踩踏重大安全事件。
（二）实施路面秩序联动管理。双休节假日每天9时至17时，各主要网约车平台负责人进驻公安交警，实时统计西湖景区派单总量，验证和完善电子围栏设置。会同景区管委会、市综合行政执法局等部门，加强机、非、人路权分隔和共享单车协同管理，查处出租网约车违停、掉头等违法3000余起。
（三）实施宣传引导联动服务。协同90余家媒体、市文旅局、1000余家旅行社、90余家星级宾馆饭店加强宣传，全面提升政策知晓率；召开居民、民宿代表等交通综合治理圆桌会，吸收固化意见建议，采取针对性措施；建立宣传、网信、公安、景区管委会等多部门联动的舆情监测和导控机制，整个春季旅游旺季期间社会面信访、舆情平稳。
六、关于优化完善西湖景区交通治理的思考
通过对西湖景区分时段交通管理和服务保障工作的实践和探索，对进一步做好景区交通治理提出以下思考：
（一）加强景区交通规划。解决交通问题，关键是规划、建设，其次才是管理。在景区的交通规划上，要重点解决好过境交通和旅游交通相互交织的问题，合理规划线路，承担分流景区过境交通流量，减小景区的交通压力。
（二）科学组织景区交通。在科学合理规划的基础上，景区交通治理的重要举措和关键在于交通组织的科学化、精细化，通过控制景区交通流量、挖掘景区道路通行潜力、加强部门联动治理等手段，提高交通运行管理水平。
（三）推进公共交通发展。大力实施公交优先战略，加强交通政策理念，从以车为本向以人为本转变，以新的理念加强公共交通政策与管理措施，进一步从体制、政策、建设、管理等方面，优先发展公共交通。
（四）强化多方协同联动。景区交通治理涉及政策、规划、管理，关系政府、城市、百姓，需要政府组织、多部门合作、全社会共同努力。只有在发展中不断研究新情况、打开新思路、提出新对策，才能有效化解矛盾，形成社会化治理的良好局面。
（文 /杭州市公安局党委委员、副局长孔万锋，杭州市公安局党委委员、交警支队支队长柯汉根，杭州市公安局交警支队办公室朱生晖、朱晓明、陈铭）
编校 | 张翼飞