各市、自治州人民政府，省政府各委、办、厅、局:
《青海省生态经济发展规划(2021—2025年)》已经省政府第94次常务会议审议通过，现印发给你们，请结合实际，认真抓好贯彻落实。
青海省人民政府办公厅
2021年12月24日
(此件公开发布)
青海省生态经济发展规划(2021—2025年)
目 录
前言……………………………………………………………………………………………………(6)
第一章规划背景………………………………………………………………………………………(8)
第一节发展基础…………………………………………………………………………………(8)
第二节问题挑战…………………………………………………………………………………(10)
第三节重大意义…………………………………………………………………………………(12)
第二章总体要求………………………………………………………………………………………(14)
第一节指导思想…………………………………………………………………………………(14)
第二节基本原则…………………………………………………………………………………(14)
第三节发展目标…………………………………………………………………………………(15)
第三章生态安全，筑牢生态经济发展绿色本底……………………………………………………(18)
第一节举全省之力保护好“中华水塔”………………………………………………………(18)
第二节完善生态安全屏障体系…………………………………………………………………(20)
第三节加强山水林田湖草沙冰一体化保护和系统治理………………………………………(22)
第四节高水平建设国家公园示范省……………………………………………………………(24)
第四章绿色低碳，夯实生态经济发展环境质量……………………………………………………(27)
第一节创建“洁净青海”………………………………………………………………………(27)
第二节加快形成绿色生产方式…………………………………………………………………(29)
第三节践行绿色低碳生活………………………………………………………………………(30)
第四节积极践行碳达峰碳中和行动……………………………………………………………(31)
第五章绿色循环，建设世界级盐湖产业基地………………………………………………………(33)
第一节优化适配盐湖资源产业空间布局………………………………………………………(33)
第二节构建世界领先现代化盐湖产业体系……………………………………………………(34)
第三节打造盐湖绿色低碳循环产业生态………………………………………………………(36)
第六章绿色清洁，打造国家清洁能源产业高地……………………………………………………(40)
第一节清洁能源集约化发展……………………………………………………………………(40)
第二节构建新型电力系统………………………………………………………………………(42)
第三节多元协同高效储能体系…………………………………………………………………(44)
第四节创新推动产业升级………………………………………………………………………(45)
第五节经济社会低碳转型………………………………………………………………………(47)
第七章文旅融合，打造国际生态旅游目的地………………………………………………………(51)
第一节优化生态旅游发展布局…………………………………………………………………(51)
第二节丰富生态旅游产业体系…………………………………………………………………(52)
第三节完善生态旅游服务设施建设……………………………………………………………(54)
第四节提升生态旅游品牌建设能力……………………………………………………………(55)
第八章绿色兴农，打造绿色有机农畜产品输出地…………………………………………………(58)
第一节全面提升农畜产品供给保障能力………………………………………………………(58)
第二节深入推进农牧业绿色循环发展…………………………………………………………(61)
第三节构建农牧业支撑服务体系………………………………………………………………(62)
第九章绿色升级，推动传统产业焕发新活力………………………………………………………(65)
第一节提升冶金建材全产业链竞争力…………………………………………………………(65)
第二节推动特色轻工业提品质创品牌…………………………………………………………(66)
第三节推动传统产业绿色化改造………………………………………………………………(66)
第四节提升能源资源利用效率…………………………………………………………………(67)
第十章绿色高值，提升生态经济发展质量效能……………………………………………………(69)
第一节构建新材料产业发展模式………………………………………………………………(69)
第二节提升生物医药产业发展水平……………………………………………………………(70)
第三节推动装备制造向系统集成制造升级……………………………………………………(70)
第四节构建应急产业发展体系…………………………………………………………………(71)
第十一章强基固本，健全生态经济保障机制………………………………………………………(73)
第一节建立生态产品价值实现机制……………………………………………………………(73)
第二节增强生态经济发展要素供给……………………………………………………………(75)
第三节构建生态经济市场体系…………………………………………………………………(76)
第四节强化生态经济科技人才支撑……………………………………………………………(76)
第五节提升生态经济对外开放水平……………………………………………………………(77)
第十二章保障措施……………………………………………………………………………………(79)
第一节加强组织领导……………………………………………………………………………(79)
第二节健全法制保障……………………………………………………………………………(79)
第三节强化监督考核……………………………………………………………………………(79)
第四节营造良好氛围……………………………………………………………………………(80)
前言
2018年5月，习近平总书记在全国生态环境保护大会上强调，要加快构建“以产业生态化和生态产业化为主体的生态经济体系”，为新时代生态经济发展拓宽了视野、指明了方向、明确了重点。中共青海省委印发的《关于加快把青藏高原打造成为全国乃至国际生态文明高地的行动方案》中指出，“全力打造绿色发展新高地，培育和构建具有青海特色生态经济体系”。2020年青海省政府工作报告中指出“培育壮大生态经济。以产业生态化、生态产业化为目标，推动生态与农业、工业、文旅、康养等产业深度融合，做强做优生态旅游、生态畜牧、中藏医药、高原康养等产业，培育发展节能环保、清洁生产、清洁能源等产业，提升附加值与竞争力，拓宽生态产品价值实现路径。稳妥有序推进生态综合补偿试点工作，构建保障群众稳定收益的长效机制。”
按照省委省政府工作安排，省发展改革委组织编制了《青海省生态经济发展规划(2021—2025年)》(以下简称《规划》)。《规划》立足青海省资源禀赋，全力打造绿色发展新高地，着力培育和构建具有青海特色的生态产业化和产业生态化生态经济体系，助力青海省率先打造全国乃至国际生态文明高地。《规划》基准年2020年，规划期至2025年。《规划》是“十四五”时期青海省推动生态经济发展的指导性文件。
第一章规划背景
第一节发展基础
生态经济绿色基底持续筑牢。生态文明先行区建设任务全面完成，生态文明制度体系加快完善，国家生态安全屏障功能更加稳固。高质量完成三江源、祁连山国家公园体制试点任务，成功举办首届国家公园论坛，省部共建国家公园示范省高位推进。积极开展保护地球“第三极”行动，发布实施《保护中华水塔行动纲要(2020—2025年)》，可可西里列入世界自然遗产地名录，持续加强三江源、祁连山、青海湖等重要生态板块保护，五级河湖长制全面建立，林长制积极推进，国土绿化提速三年行动计划圆满完成，湿地面积稳居全国首位，三大河流干流出省断面水质稳定保持在Ⅱ类及以上，湟水河出省断面水质达到Ⅲ类。坚决打赢大气、水、土壤污染防治攻坚战，全省空气质量优良天数比例达到97%，西宁市空气质量连续五年位居西北省会前列。高原美丽城镇、美丽乡村建设深入推进，城乡人居环境持续改善，青山常在、绿水长流、空气常新成为“大美青海”的靓丽名片。
生态经济资源禀赋优势突出。青海独特的地理位置、丰富的自然资源和重要的生态功能，具有诸多高原特色稀缺的生态资源，为实现生态价值转化为经济价值，培育发展特色生态经济提供了坚实基础。丰富的盐湖、绿色农牧及旅游资源是青海的核心资源，也是实现生态产业化的核心优势。2016年8月22日，习近平总书记视察青海时强调，盐湖资源是青海的第一大资源，也是全国的战略性资源，务必处理好资源开发利用和生态环境保护的关系。青海现已发现盐湖矿床40多处，盐湖资源累计探明储量约4000亿吨，其中，镁、钾、锂盐保有资源储量在全国排名均居首位。青海地处世界屋脊，自古地广人稀，农牧区生产环境洁净，成为全国面积最大的有机畜产品生产基地，依托独特冷凉气候资源优势，大力发展粮油、中藏药材、蔬菜、冷水鱼、饲草料等特色产业。文旅产业融合稳步发展，“大美青海”“夏都西宁”“东方瑞士—天境祁连”等旅游品牌在全国范围内逐渐打响，旅游基础设施建设速度与质量不断提高，旅游人次突破5000万大关，全省旅游总收入连续4年增长20%以上。
生态经济能源保障清洁高效。青海是清洁能源资源最为丰富的地区之一，开发潜力巨大，可再生能源资源蕴藏丰富、光伏发电技术领先、多能互补条件优越。据测算，青海光伏资源理论可开发量达35亿千瓦，风能技术可开发量达7555万千瓦，水能资源总蕴藏量接近2400万千瓦，是中国陆地可燃冰和温度超过200摄氏度干热岩的首次发现地。2018年，国家能源局批复支持青海创建国家清洁能源示范省，并纳入国家能源发展战略，青海成为了全国新能源开发利用的“领头羊”，现已基本建成两个千万千瓦级新能源基地，集中式光伏装机位居全国首位，清洁能源装机比重超过90%，绿色能源输出到江苏、湖北等省，世界首条全清洁能源供电的“青电入豫”特高压直流工程省内段贯通，绿电7日、9日、15日、31日连创全清洁能源供电世界纪录，优异的清洁能源禀赋为生态经济发展铺平了资源输入减量化道路，提高了整个生态经济的收益成本比。
第二节问题挑战
生态经济发展受高寒生态环境影响。经过长期不懈地努力，青海生态恶化趋势有所缓解，但受青藏高原、黄土高原生态脆弱性、复杂性的影响，全域生态环境保护成果巩固任务依然艰巨，整体形势不容乐观。三江源和祁连山等区域属高寒干旱生态系统，生态环境脆弱且易发生退化，遭到破坏后恢复难度大且过程缓慢，短期内难以全面恢复，局部地区草地退化、土地沙化、水土流失等问题依然突出，区域性生态安全格局尚未稳固。工业点源污染、农业面源污染问题并存，环境治理能力较弱造成的局部环境污染问题仍然存在;高海拔、分散地区垃圾污水收集处理技术尚不成熟，高寒生态环保基础设施亟待更新换代。
生态产业化受环境约束不断强化。土地可利用总量不高，现代农牧业技术推广难度大，农畜产品总产量还处在较低水平，农牧业产业化水平低，农畜产品加工转化率低，农牧业规模化发展受环境约束影响较大，不利于大面积营销推广和“青字号”品牌产品创建。年保玉则、阿尼玛卿雪山等世界级生态旅游资源开发受限，高端生态旅游产品打造能力不强，旅游文化融合发展不够，国际生态旅游目的地建设亟待破题。生态产品交易市场虽有部分已经建成，然而总体利用率偏低，使得青海生态价值转换效率偏低，效益亟待提升。生态产业现代化程度不高，对生态经济发展产生了一定制约。
产业生态化受制于“卡脖子”技术瓶颈。青海省围绕自然优势先后培育了光伏、盐湖化工、冶金等具有一定规模和效益的重点产业，产业生态化水平处于稳步上升的态势，但由于重工业占经济总量比重较高和科技支撑能力不足导致能源利用效率低，资源消耗水平仍处于高位。人口基数小，内部市场容量不大，制造业基础相对薄弱，产业布局不尽合理等原因造成了省内多数工业产业“两头在外”，部分产业“循环不起来”，绿色化程度和抵抗市场风险能力不强。
生态经济发展体制机制不完善。促进生态经济发展的顶层设计有待健全，生态经济市场不健全，部分领域体制障碍依然严重，电源结构发展不均衡，新能源消纳空间有限，新能源汽车推广体系不完善，生态经济创新动力不足，缺乏政策扶持，金融服务支撑力度不够，财税引导亟待加强。生态经济指标体系、考核评价以及激励制度尚未建立。
第三节重大意义
贯彻新发展理念的重要抓手。发展生态经济是深入贯彻落实习近平生态文明思想，推动人与自然和谐共生、形成绿色生产生活方式的必然要求和实际行动，是完整准确全面贯彻新发展理念，服从和服务于党和国家大局的重大行动和重要抓手，也是全省经济社会高质量发展的现实选择。
践行“两山”理论的具体行动。深刻把握绿水青山就是金山银山、冰天雪地也是金山银山的理论精髓，坚持开发与保护两手抓，科学统筹资源集约利用，在保护中推进生态价值得以实现，不断实现绿水青山、冰天雪地的市场价值，构建现代生态经济体系，形成经济、社会、生态三者之间的良性循环。
厚植“一优两高”经济基础的现实要求。走出一条具有青海特色的生态经济发展之路，是认真落实省委省政府“一优两高”战略部署的具体实践，实施绿色产业发展战略，推动供给侧结构性改革，全力推进新青海绿色发展、环境优美、民生改善、和谐稳定，不断满足人民群众对绿色产品日益增长的要求，是加快实现高质量发展，高品质生活的现实需求。
打造生态文明高地的战略抉择。立足青海生态特点，突出生态特色和优势，发展生态经济，是筑牢国家生态安全屏障、全面建成小康社会、建设社会主义现代化新征程的必然选择，也是确保“十四五”生态文明建设各项工作精准落地，不断巩固国家生态文明先行示范区创建成果、推进全国乃至国际生态文明高地建设的重要战略抉择。
第二章总体要求
第一节指导思想
以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻落实党的十九大和十九届历次全会精神，全面落实全国生态环境保护大会、中央第七次西藏工作座谈会、黄河流域生态保护和高质量发展座谈会等会议重要精神，认真落实习近平总书记对青海工作的重要讲话重要指示批示，统筹推进“五位一体”总体布局，协调推进“四个全面”战略布局，立足“三个最大”的省情定位和“三个安全”战略地位，奋力推进“一优两高”，完整准确全面贯彻新发展理念，把生态环境保护作为生态经济发展的基本前提和刚性约束，以生态产业化和产业生态化为目标，以“四地”建设为引领，切实把生态优势转化为产业优势、经济优势和发展优势，全力打造绿色发展新高地，培育和构建具有青海特色生态经济体系。
第二节基本原则
生态优先，绿色发展。尊重自然、顺应自然、保护自然，坚持保护生态环境就是保护生产力，改善生态环境就是发展生产力的理念，坚决守住生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线和生态环境准入清单，夯实生态经济发展绿色基底，让良好生态环境成为生态经济发展的重要支撑。
资源节约，高效利用。坚持经济社会发展与资源环境承载能力相适应，结合各级国土空间规划编制和“三条控制线”划定，改变传统生产生活消费方式，促进资源有效保护、合理配置、高效循环利用，以尽可能少的资源消耗获得最大的经济效益和社会效益。
统筹谋划，因地制宜。以生态保护和经济高质量发展的实际需求和地区发展差异为指引，树立大生态产业观念，因地制宜、因需施策，坚持有所为、有所不为，积极探索生态产业化和产业生态化发展路径，引导区域分工协作和联动发展，统筹推进产业转型升级绿色发展。
完善机制，注重长效。加快推进多元化生态补偿、自然资源资产产权、特许经营政策、产业发展政策、绿色金融政策等方面体制机制建设，持续激发生态经济发展动力与活力，为生态经济高质量发展提供可靠保障。
第三节发展目标
到2025年，国家生态安全屏障持续筑牢，生态经济集群初具规模，清洁安全、高效集约的资源利用方式、绿色发展方式和消费方式基本形成，世界级盐湖产业基地建设稳步推进，国家清洁能源产业高地初具规模，国际生态旅游目的地建设初见成效，绿色有机农畜产品输出地打造取得明显成效，传统产业实现绿色升级，生态产业化、产业生态化转化通道有效构建，绿色发展新高地初步建成，具有青海特色的生态经济体系基本构建。
到2035年，国家生态安全屏障坚实稳固，生态经济集群规模效益凸显，清洁安全、高效集约的资源利用方式、绿色发展方式和消费方式全面形成，“四地建设”引领效应更加突出，绿色发展新高地全面建成，具有青海特色的生态经济体系全面构建，助力如期实现碳达峰碳中和目标。
第三章生态安全，筑牢生态经济发展绿色本底
坚持绿水青山就是金山银山、冰天雪地也是金山银山的理念，坚定不移做“中华水塔”守护人，提升生态系统服务功能，全力打造生态安全屏障新高地、国家公园示范省新高地，统筹山水林田湖草沙冰一体化保护和修复，守住自然生态安全边界，涵养生态财富、提升生态价值、打响生态品牌，为生态经济发展筑牢绿色之基。
第一节举全省之力保护好“中华水塔”
稳固提升水源涵养功能。实施《保护中华水塔行动纲要(2020—2025年)》，加强源头保护和流域综合治理，全面增强保水、增水、净水等核心生态功能。强化江河正源保护，加大雪山冰川、江河湖泊、重要湿地、草原草甸、荒漠植被和森林灌丛生态系统保护力度，适时开展人工增雨雪作业，因地制宜开展生态补水，修复水生生物栖息地，巩固提高水源涵养能力。科学确定重要江河湖泊生态流量和生态水位，强化水利水电工程下泄生态流量监管，维持重要河湖、湿地及河口基本生态需水，加强三大江河干流、重要湿地和湖泊生态补水。严格保护国际重要湿地和国家重要湿地、国家级湿地自然保护区等重要湿地生态空间。围绕大型冰川雪山，实施封禁保护，加强动态监测。到2025年，源头活水水质保持在Ⅰ类，干支流生态水量充足，水源涵养功能整体增强。
创新“中华水塔”保护机制。理顺生态管理体系，强化省、市(州)、县(市、区、行委)、乡(镇、街道)、村河长制、湖长制制度，推动由管湖、管河向管区域转变。研究出台《青海省关于加强河湖水域岸线生态空间管控的意见》。探索开展水权及碳排放权交易，增强三江源生态保护基金功能，探索组建专业运营公司。健全地区和部门间协同保护“中华水塔”机制和重大环境突发事件联动处置机制。搭建区域合作平台，加强与西藏、甘肃、四川等周边省(区)协同合作，建立保护“中华水塔”联保联治协作机制。推动建立长江、黄河、澜沧江流域省份协同保护“中华水塔”共建共享机制。加强国际技术合作，推动建立国际生态保护合作基地。
共同保护好地球“第三极”。推进实施青藏高原生态环境保护和可持续发展战略，制定实施我省行动方案，保护好中华民族永续发展的生态根基，为构建人类命运共同体作出积极贡献。加强青藏高原生态环境保护和系统治理，落实《青藏高原生态屏障区生态保护和修复重大工程建设规划(2021—2035年)》，实施保护极地净土行动，加强人类活动迹地修复，建立产业准入负面清单制度，提升生态环境监管治理能力。积极参与第二次青藏高原科学考察工作，开展冰川、冻土生态系统保护研究，积极应对气候变化，提升科考服务保障能力。推动建立青藏高原生态保护和高质量发展联动机制。
第二节完善生态安全屏障体系
统筹生态系统的完整性、地理单元的连续性和区域发展战略的协同性，构建“两屏三区”生态安全格局。
稳固三江源生态屏障。实施三江源生态保护和修复重点工程、横断山区水源涵养与生物多样性保护工程，推动长江源、黄河源、澜沧江源等生态保护和修复带系统治理，持续加强良好生态系统保护。加大退化草地、湿地、沙化土地治理力度，因地制宜开展生态补水，建立江河源守护人制度。落实新一轮草原生态保护补助奖励政策，促进草原休养生息。
筑牢祁连山南麓生态屏障。实施祁连山生态保护和修复重点工程，加强祁连山冰川与水源涵养区生态保护与修复，加大黑河、疏勒河、大通河、布哈河等流域源头区整体性保护力度，持续巩固祁连山山水林田湖草生态保护和修复试点成果。加强矿产资源勘查开发利用生态环境保护，推进自然保护地矿业权和中小水电有序退出，全面完成木里矿区以及祁连山南麓青海片区生态环境综合整治任务，打造高原高寒地区矿山生态环境修复样板。
构建河湟谷地生态共同体。实施黄土高原水土流失综合治理重点工程，积极推进黄河流域生态保护和高质量发展，综合整治水土流失，系统开展生态修复，稳固提升水源涵养能力，促进水资源节约集约高效利用。统筹西宁、海东生态环境保护建设和综合治理，加强区域性水源涵养区、缓冲隔离区、污染防控区、成片森林和湿地建设，持续实施河湟谷地国土绿化，强化生态清洁小流域建设，实施人居环境基础设施提质增效工程，推进湟水河全流域生态环境综合治理。推动实施引黄济宁、引大济湟等水资源调配工程，建设都市圈生态大水网。
构筑柴达木荒漠生态区。实施柴达木盆地生态环境综合治理工程，推进荒漠自然生态系统、绿洲农业生态系统、城镇生态系统整体保护和修复。加强沙化土地综合治理，推动次生盐碱地改良，保护好土壤盐壳，开展城镇防护体系和农田林网建设。优化配置柴达木地区水资源，研究推进“引通济柴”工程，加强地下水保护和工农业节水控水，增强区域内水资源配置能力。
建设泛共和盆地生态圈。实施共和盆地沙漠化防治及草原生态修复治理项目，持续推进黄河干流区、青海湖流域生态保护和综合治理，加强黄河沿线、库区生态和水土流失治理，实施“三滩”生态综合治理，阻止荒漠化蔓延，增强集中式光伏项目生态治理功能。推进实施盆地及外围水资源配置工程。推动产业优势和技术优势较强的光伏企业创建光伏电站生态环保示范标杆。推动高原生态保护与生态旅游、生态畜牧业协调发展，加快海南州国家可持续发展议程创新示范区建设。
第三节加强山水林田湖草沙冰一体化保护和系统治理
加强草原生态系统保护。落实草原禁牧轮牧等措施，科学分类推进补播改良、鼠虫害、毒杂草等治理措施，对中度以上退化草地进行差别化治理，加大黑土滩型退化草地和沙化草地治理力度，强化草原火灾、有害生物防控，连通重点生态功能区的绿色廊道。
加强森林植被保护与建设。加大水源涵养林封育保护力度，建立健全天然林保护修复制度体系。全面开展以森林抚育和林分结构改造为主的林分修复改造，推进灌木林改造，加强中幼林抚育管理，提高造林质量，建立天然林保护修复约束机制。加强公益林建设，积极争取国家级公益林补偿扩面提标。适度发展经济林和林下经济。推进森林防火、森林有害生物防控体系建设。因地制宜加强交通沿线、河道两岸绿化，构建高原林网。落实禁护衔接的管控政策，全面推进林长制。
加强湿地生态系统治理。以自然恢复为主，人工生态修复为辅。通过开展湿地植被恢复、土地整理、地形地貌修复、栖息地修复、自然湿地岸线维护、河湖水系连通、水位控制、清淤疏浚、湿地有害生物防治等措施，恢复湿地动植物栖息地生境，修复重建生态链，增加湿地面积，维护湿地生物多样性，逐步恢复湿地生态特性和生态功能，最终形成功能稳定的、健康的湿地生态系统。
加强水土流失综合治理。采取坡改梯、沟头防护、谷坊、淤地坝、封禁、水土保持造林种草、道路改造、面源污染防治、景观小品、沟口湿地等综合治理措施，积极开展生态宜居型、蓄水保土型、水源涵养型等生态清洁小流域建设，构建形成以小流域为主体的河湟谷地水土流失综合防治体系，加强雨水集蓄利用，有效控制入河泥沙和流域局部污染水体，筑牢生态基底，实现清水入河。
提升流域水沙调节功能。加强黄河上游水库联合运行，降低输沙量。通过加大3月下旬至高峰期5月之前的下泄流量，以及增加枯水年向下游补水量的方式，配合下游调水调沙，实现黄河水沙从被动治理到主动调控。
开展沙化土地综合治理。创建国家防沙治沙综合示范区，因地制宜、分类施策加强沙化土地封禁保护和监测管理，建设荒漠化边缘地区防风阻沙带，采取机械和生物措施，推进可治理沙地及具有明显沙化土地的综合治理。因地制宜发展沙产业。
加强矿山地质环境治理和生态修复。以恢复矿区植被和动植物栖息地、防止土地沙化和消除地质灾害为目标，通过人工辅助和生态重塑措施，加强露天采场综合治理、实施覆土复垦，恢复矿区植被，提升矿山生态系统服务功能。优化调整资源开发的产业规划、技术方案，打造高原“绿色·智慧”矿山新典型。
加强农田生态系统治理。推进农业面源污染治理，开展轮作休耕和草田轮作，持续推进高标准农田建设，加强盐碱地治理，推行生态种养，发展绿色有机农牧业、设施农牧业，提高生态农牧业效益，提高生态农牧业和高效农牧业培育水平。
第四节高水平建设国家公园示范省
打造国家公园典范。高水平建设三江源、祁连山国家公园，规划建设青海湖、昆仑山国家公园。持续理顺管理体制，创新运行机制，加强监督管理，强化政策支持，探索