记者 | 张倩楠
编辑 | 翟瑞民
2021年7月1日，云南、贵州和四川三省以“共同决定+条例”的方式，开启共同立法保护赤水河之路。这也是中国首个地方流域共同立法。
赤水河是长江上游唯一没有在干流修建水坝、水库的一级支流，是长江上游重要的生态屏障。其干流全长436.5公里，流域面积2.04万平方千米，发源于云南省昭通市镇雄县赤水源镇银厂村，干流流经云南省昭通市、贵州省毕节市和遵义市、四川省泸州市，在四川省合江县汇入长江。赤水河流域内生物多样性丰富、珍惜保护动植物众多，有生态河、美景河、美酒河、英雄河的美誉。
不过据贵州媒体报道，2010年以前，赤水河沿岸毁林开荒、无序取水、污水直排、垃圾矿渣占用河床、超规划无序网箱养鱼等现象十分突出，流域水质持续恶化，生态平衡遭到严重破坏，河流一度处于生态灾难的边缘。
在此背景下，赤水河上下游、全流域保护工作被提上日程。2013年6月，云贵川三省环保部门签署三省交界区域环境联合执法协议，将赤水河流域跨省界断面、省界分水线作为省与省之间双方监控、监管的重点，执行省省联合环境执法制度。
2017年2月，中央全面深化改革领导小组审议通过《按流域设置环境监管和行政执法机构试点方案》，赤水河流域成为唯一开展跨省试点的流域。2017年9月，中国国民党革命委员会中央委员会推动云贵川3省政协签订了《云贵川三省政协助推赤水河流域生态经济发展协作协议书》，对流域综合开发治理的新模式做出进一步探索。
2021年5月底，云南、贵州和四川三省人大常委会又分别审议并通过了《关于加强赤水河流域共同保护的决定》（简称“共同决定”）以及各自的赤水河流域保护条例，并于7月1日起同步实施。
“此次三省共同立法是一个创举”，长江科学院水资源所副总工程师尹正杰告诉界面新闻，跨省河流治理已是多年难题，“分省而治”会导致流域内省际、上下游、干支流之间，以及各部门之间对水资源、水环境与水生态的管理不协调，所以这次三省突破行政区域边边框框的限制，对河流保护意义重大。
据介绍，“共同决定”对云贵川三省共同遵守原则、共同建立机制和共同采取行动等问题作出规定。三省未来将加强行政执法和刑事司法衔接，完善落实生态环境损害赔偿机制，支持推动流域生态环境保护公益诉讼；统一赤水河流域生态环境标准，加大对流域内污染物的防治与监管；健全赤水河流域生态环境、水文、气象、航运、自然灾害等监测网络体系和信息共享系统；协同推进对流域山水林田湖草沙一体化保护修复和以国家公园为主体的自然保护地体系建设。
“共同决定”是三省对赤水河流域保护的统一要求，即按照统一规划、统一标准、统一监测、统一责任、统一防治措施的要求，共同推进赤水河流域保护。四川省人大常委会法工委相关负责人告诉界面新闻，三省的“条例”则是根据各省实际情况而制定，具有地方特色。
如四川省地方条例重点对水资源保护、水污染防治、水生态修复等方面进行了详细规定；云南省地方条例对农业面源污染做出了明确说明。值得注意的是，三省“条例”都设置专章对“文化保护与传承”进行规定，要求赤水河流域县级以上人民政府应当将红色文化保护列为文化遗产保护重要内容。
尹正杰向界面新闻介绍，此次云南、贵州、四川三省共同立法，为赤水河流域跨省治理确立了法律红线，也是对2020年12月通过的长江保护法的进一步延伸。贵州理工学院资源与环境工程学院教授李桂贤也表示，三省“共同决定”和条例的实施，提升了赤水河流域治理的整体性和系统性，既是地方立法形式的创新，也是流域类保护地方立法的积极探索。
从曾经的“分河而治”到今天的“共同立法”，赤水河特色治理之路面临哪些难题？
长江科学院水资源所所长许继军向界面新闻介绍，多省共治的难点在于上中下游地区利益均衡问题，因为赤水河流域的自然资源禀赋差异较大，各省市县发展水平也不同，“利益协调主要体现在两方面，一是流域保护所需的资金由谁来出；二是环境保护对当地经济社会发展的影响要如何协调，比如限制化肥、农药的使用，给当地农民造成的经济损失由谁来补偿等。”
实际上，针对利益协调问题，在2013年，赤水河流域就曾探索建立跨省生态补偿机制，但因为缺乏权威依据，生态补偿工作一度停滞。2018年2月，云南、贵州、四川签订了《赤水河流域横向生态保护补偿协议》，按1∶5∶4的比例，共同出资2亿元人民币，设立赤水河流域横向补偿资金，并按云贵川三省3∶4∶3的比例进行分配，使赤水河成为长江经济带生态保护修复工作中首个建立跨省横向生态补偿的流域。此后在2019年，贵州省和四川省各出资2000万元补偿上游的云南省，基本解决了上下游投入和收益不对等问题。
此次“共同决定”已明确，三省将完善该流域生态补偿长效机制，确定补偿标准、扩大补偿资金规模，同时也鼓励建立市场化生态补偿机制，推动流域内受益主体参与流域生态环境保护。
许继军认为，赤水河流域是一个比较典型的跨区域流域，实际上是整个长江流域的一个缩影。赤水河流域“共同决定”和条例的实施，对解决跨省流域生态补偿和生态合作保护的“行政化”困境具有重要的示范作用，不仅为其他支流跨省治理提供了借鉴，对于整个长江流域今后如何处理好保护与发展之间的关系，也具有现实作用。