日本对“钻石公主号”邮轮没有国际法上的义务吗
2020-02-24
一、引言
在因为疫情被隔离多日之后，“钻石公主号”邮轮的乘客和船员终于逐渐看到解决问题的曙光。据报道，当地时间2020年2月16日晚，美国政府派出包机，将“钻石公主”号邮轮上的几百名美国人带回美国[1]。2月17日，韩国政府也在推进接回韩国旅客[2]。
对此，最近有新闻报道称，《日本经济新闻》2月18日从法理角度讨论了“邮轮爆发疫情”，结论是国际法上日本无义务应对。从新闻报道的内容来看，其理由是：联合国海洋法公约规定，公海上的船舶适用于船旗国的“排他性管辖权”。新型冠状病毒被认为是在航行期间出现扩散。对于处在公海上的该船舶，在国际法上，日本没有采取措施防止感染扩大的权限和义务。应承担义务的是船籍所属的英国。船只的船籍国有义务处置船上此类情况，日本原本没有义务。日本允许游轮靠岸、承担乘务员及乘客的检查和提供生活支持，并非国际法上的义务。[3]
由于不懂日语，笔者很难去了解日本媒体到底说了什么。但，初步看来，在全球化的今天，很难想象能得出邮轮入境国家对邮轮没有国际义务这一结论。就此次“钻石公主号”邮轮疫情而言，可能涉及的法律显然不仅仅是有海洋法（联合国海洋法公约），其涉及的还可能会有国际卫生法，国际人道法，国际海运法，世界贸易组织（WTO）及其相关国际海运服务贸易规则，以及国际投资法等。仅仅从海洋法的角度来分析并推出日本没有国际法的义务，似乎有欠妥当。对此，笔者从国际卫生法的角度，简要分析如下。
二、国家在《国际卫生条例（2005）》下的国际卫生义务
2005年5月23日，第八届世界卫生大会审议通过了《国际卫生条例（2005）》。为更好的让大众理解这一新条例，世界卫生组织在其官方网站发布了《你需要知道的实施的十件事情》[4]一文，其中指出：《国际卫生条例（2005）》是世卫组织会员国和同意受其约束的其他国家（缔约国）之间有法律约束力的协议。《国际卫生条例（2005）》将其“目的和范围”界定为“以针对公共卫生风险，同时又避免对国际交通和贸易造成不必要干扰的适当方式，预防、抵御和控制疾病的国际传播，并提供公共卫生应对措施”。
因此，从国际法的角度讲，《国际卫生条例（2005）》就是各国之间的契约。采取妥当的方式，预防、抵御和控制疾病的国际传播，并提供公共卫生应对措施，是各国应承担的国际义务。据此而言，无论是“钻石公主号”邮轮船旗国（英国），还是沿岸国（日本），都负有这一国际卫生义务。
申言之，从立法的历史演进角度讲，与上一版1969年的《国际卫生条例》最大不同的是，1969条例强调的是边界控制，通过实施限制出入境人员、交通工具、货物的措施的规定来实现将传染病阻止于边界之外的目的。而2005条例则强调应对突发公共卫生事件的国家核心能力（Core Capacity）建设来减少疾病的流行，在未酿成大祸之前即迅速采取措施使得大多数公共卫生事件在国家或地方层面上得到有效处置。为了实现这一理念，2005条例给各成员国及世界卫生组织双方都设定了许多应尽的国际法义务，而这一核心义务就是“国家核心能力”（Core Capacity）建设[5]。
就港口卫生而言，鉴于卫生以及人命安全的重要性，以及考虑到跨境旅行可能带来的病毒跨境传播，《国际卫生条例（2005）》附件一特别对“港口和陆路口岸的核心能力要求”做了详细的规定。其中，就平时的卫生能力要求有五项，包括能提供足够的医务人员、设备和场所，以使患病的旅行者得到迅速的诊治；能调动设备和人员，以便将患病的旅行者运送至适当的医疗设施等。就应急时的卫生能力要求有七项，包括建立和完善突发公共卫生事件应急预案；评估和诊治受染的旅行，与当地医疗和兽医机构就其隔离、治疗和可能需要的其他支持性服务做出安排；提供与其他旅行者分开的适当场地；调动专用设备和穿戴合适个人防护装备的受过培训的人员，以便运送可能携带感染或污染的旅行者等。而且，《国际卫生条例（2005）》还规定，世界卫生组织可以对港口的核心能力进行认证，就其应对突发公共卫生事件、防止传染病在国际传播等核心能力进行考核，符合相关条件和要求的将被认证为“国际卫生港口”。
为了贯彻《国际卫生条例（2005）》，世界卫生组织要求各国更新国家立法，建立适当的法律框架来支持《国际卫生条例》缔约国的各项活动并使之能够顺利进行[6]。例如，为做好《国际卫生条例（2005）》履约，我国做了大量的软、硬件建设工作，包括修订《中华人民共和国国境卫生检疫法》等[7]。而且，具体到口岸层面，我国相关行业主管部门也出台了诸多的细化规定。例如，我国质检总局出台了《关于印发＜国际卫生条例（2005）＞口岸核心能力建设标准（试行）的通知（国质检卫[2012]第831号）》，《关于印发＜国际卫生条例(2005)＞口岸核心能力动态监督管理规定的通知（国质检卫[2016]358号）》，《创建“国际卫生港口”规程（SN/T1296-2011）》、《国际卫生港口通用要求（SN/T3159-2012）》等。此外，每年海关总署会发布关于《国际卫生条例（2005）》口岸公共卫生核心能力达标情况的公告。
对于港口而言，通过世界卫生组织的认证的经济效益是非常高的。例如，广州港南沙港区自2008年成功创建国际卫生港口以来，南沙港区的港口核心能力得到了极大的提高，航线共增加24条，集装箱吞吐量大幅提升，3年产生直接经济收益10139.7万元，其中为企业节省成本费用10112.4万元[8]。
就“钻石公主号”邮轮目前停靠的横滨港而言，根据世界卫生组织发布的截止到2019年11月27日的国际卫生港口清单（IHRList of Authorized ports to issue Ship Sanitation Certificates），该港口属于国际卫生港口。显然，无论是从日本国家整体的国际卫生义务而言，还是从横滨港创建“国际卫生港口”的角度来讲，日本都负有一定的国际卫生义务。此外，从国际投资法的角度讲，可以想象的是，日本横滨港作为“钻石公主号”邮轮的母港[9]，其在吸引邮轮公司对此做经济投资时，应该有一定的招商政策。例如，在我国，厦门市政府就出台了《关于进一步促进邮轮旅游业发展的扶持意见（2018）》，以吸引和扶持邮轮行业[10]。再如，2018年10月26日，著名邮轮船东云顶香港与上海宝山区政府签订战略合作备忘录，双方达成共识将就邮轮业务展开更紧密的合作，共同推动上海邮轮产业的进一步发展[11]。因此，如果日本政府和邮轮公司有相关的招商政策或者合作备忘录，则可能需要审查下相关政策措施的内容，以确定日本政府的做法是否符合其承诺的邮轮投资保护政策。
三、结论
在世界卫生组织《国际卫生条例(2005)》法律框架下，一国的卫生问显然不仅仅是其内政问题，其也涉及国家对国际社会的卫生义务。具体到港口层面，港口卫生问题，更是涉及国家卫生核心能力（Core Capacity）的关键指标之一。尤其是，对于认证为国际卫生港口的港口而言，其既然被认定为国际卫生港口，享有这一认证所带来的好处，显然就不能推掉与之相关的义务。至于该义务如何具体执行，是否可以要求船员和乘客在船上隔离等，这是具体执行的细节问题，并不影响日本国际卫生义务的存在。
因此，就日本而言，或许将乘客和船员限制在船上进行隔离并不违反《国际卫生条例(2005)》的精神，也不违反其国内法。但，仅仅从海洋法或者船旗国义务的角度来分析，继而简单的得出日本对“钻石公主号”邮轮没有国际义务，这一结论恐怕并不完整，也，也不准确，存在一定的误导性。
此外，从本次事件反思以及对我国政府的启示角度讲，如有报道指出的，从目前正在建设母港城市的多个建设规划看，对于疫情防控的软硬件配置是不够的。比如，某大型邮轮母港基地，年设计通过能力近百万人次，规划建设了文化消费片区、购物餐饮片区、商务办公片区、邮轮旅游片区、创新居住片区等等，但应急配套设施明显不足。数万平方米的航站楼，只有一个医务室几名医务人员。而且，多数邮轮母港距城市较远，方园百公里范围内的应急、医疗资源明显不足[12]。因此，就我国而言，以本次事件为契机，加强口岸卫生核心能力建设，提升我国对《国际卫生条例(2005)》的履约能力，将会有利于缓解此次疫情对我国的邮轮以及邮轮港口的不利影响，进一步提高我国对邮轮行业的吸引力，促进邮轮旅游这一黄金行业的发展。
文中备注
[1]日本“钻石公主”号邮轮上的美国乘客被包机接回，他们却抱怨说……https://baijiahao.baidu.com/s?id=1658768903245517909&wfr=spider&for=pc
[2]韩媒：韩政府推进接回“钻石公主号”邮轮上韩国公民https://baijiahao.baidu.com/s?id=1658755009587426597&wfr=spider&for=pc
[3]日媒抱屈：钻石公主号船籍为英国，国际法上日本无义务应对，http://news.ifeng.com/c/7uBg1Eb9KPv
[4]你需要知道的实施的十件事情，https://www.who.int/ihr/about/10things/zh/
[5]何宇平，论《国际卫生条例》(2005)设定的几项重要国家义务，载《2006中国国境卫生检疫学术大会论文集》，第26页
[6]你需要知道的实施的十件事情，https://www.who.int/ihr/about/10things/zh/
[7]国家质检总局卫生检疫监管司，学习研究新《国际卫生条例》应对卫生检疫新挑战，载《中国国境卫生检疫杂志》2005年第6期，第306页
[8]广州港南沙港区创建国际卫生港口的效益浅析，http://www.cqn.com.cn/news/zggjwsjyzz/503079.html
[9]据媒体报道，横滨港为“钻石公主号”邮轮的母港。见新闻报道《4天确诊64例，横滨港外的钻石公主号已成“孤岛”》，
https://baijiahao.baidu.com/s?id=1657948217961720507&wfr=spider&for=pc
[10]厦门市《关于进一步促进邮轮旅游业发展的扶持意见（2018）》可见于：
http://www.xm.gov.cn/zfxxgk/xxgkznml/szfgz/bmgfwj/201811/t20181129_2174725.htm
[11]云顶香港与宝山区政府签订战略合作备忘录，http://www.eworldship.com/html/2018/ShipOwner_1026/144062.html
[12]不止钻石公主号，多艘邮轮被“拒入”，应对疫情母港城市该怎么办，http://www.nbd.com.cn/articles/2020-02-13/1408021.html