实习生周洁琼李利本报记者魏皓奋
天下西湖三十六，最美西湖在杭州。为了保护好杭州的西子湖，昨天，“总管”2002年到2020年的《杭州西湖风景名胜区总体规划》在杭州市人大常委会上被批准同意上报。这样，杭州历史上第一个法定意义的“西湖风景区总规”已经浮出水面。
西湖不仅是杭州的西湖、全国的西湖，也是世界的西湖
西湖因依傍在杭州城区的西侧而得名，三面环山，一面临城，中涵碧水，风光秀丽，所谓烟柳画桥、风帘翠幕、云树绕堤沙、重湖叠献清嘉，有三秋桂子、十里荷花之美，是我国30多处以“西湖”命名的湖泊中风景最为绮丽，内涵最为深厚，知名度最高的一处。
背景
规划是怎样编成的
建国以来，《西湖风景名胜区总体规划》的编制工作经历了以下几个过程。1961年由南京工学院编制了《杭州西湖山区规划》；1974年杭州园林局拟定了《杭州西湖风景区现状及规划设想》，尔后，几年进行过多次修改和补充，但没有正式上报审批；1978年由市政府组织人员着手编制《杭州市城市总体规划》，1981年正式上报，1983年5月经国务院批准，附在《总体规划》的《杭州市园林绿化规划》，其主要内容是西湖风景名胜区规划；1987年，根据国家建设部对风景名胜区规划管理的要求，杭州市园林文物管理局组织人员并邀请各方面专家学者研讨，经过几年的努力和修改，重新编制了《西湖风景名胜区总体规划》，通过了全国风景园林界专家会审并获得较高评价。但由于按国务院规定，总规中必须明确管理体制问题，所以在当时的情况下，一直不能上报审批。按照有关人士的说法，至今，法定的《西湖风景名胜区总体规划》还没有经过国务院的审批。
《杭州市西湖风景名胜区总体规划（2002——2020年）》修编工作于2000年年初开始。该规划在1987年编制的《杭州西湖风景名胜区总体规划》的基础上，通过资料收集、整理、统计、汇编并多次讨论、评审和反复修改，历时两年才告完成。
现状
景区保护存在三大问题
杭州市有关部门认为，在西湖名胜保护区内目前主要存在三大问题：
●风景名胜区城市化
西湖风景名胜区土地组成基本为七山一水两分田，平坦土地仅占23％左右，而大部分人类活动都在此进行，土地的珍惜性十分明显。目前，西湖风景区内的人居结构比较复杂，按居住形式，可分为两类：一类是住在12个行政村、39个农居点中的人口；另一类是居住在西湖风景名胜区内，城市型公寓或民房住宅中的人口，西湖风景名胜区内有户籍关系的常住人口共计54031人（不包括临时居住人口）。单位、居住用地占了将进40％的份额，且发展势头有增无减，造成景区人口过度膨胀，景区内民宅、单位建筑过密，景区呈城市化现象十分突出，加上村居建筑杂乱无章，建筑风格单调，无地域性，基础设施滞后，严重影响了风景区景观的视觉效果，直接损害了风景名胜区可持续发展的能力。
●游览活动分布不均衡
目前西湖风景名胜区仍有大量景源处于湮没之中，造成游览活动发展不均衡。一方面是大量游客集中在几个主要景点中，使这些景点在节假日甚至平时都处于超负荷接待状态，严重影响赏景审美，并损害了景区的生态环境的可持续发展能力；另一方面是价值较高的西湖山区风景资源尚未挖掘利用，不能合理有效地疏散游客，使游人在本风景区游览时间过短，影响了对景区的全面了解。
●资源利用不当
风景名胜区的资源具有多重性。但目前对这多重性的风景区资源利用存在某些错位现象，如抽取地下水和拦截溪水作为生活、生产用水，将污水就地排放，照成水景受损水源受污染，片面满足交通需求而把停车场、道路盲目引入风景核心景区，都造成了对景观资源的影响和破坏。
范围
西湖景区共59平方公里
东起松木场、保路转少年宫广场北，经白沙路、环城西路、湖滨路、南山路、万松岭路、铁治路接四宜路，河坊街、中山中路至鼓楼。
南自鼓楼沿十五奎巷、丁衙巷、太庙巷、中山南路、白马庙巷、市第四人民医院西北面围墙、严官巷、杭州卷烟厂西面围墙、万松岭路、中河高架桥路、馒头山路、规划凤凰山脚路至天花山沿西湖引水渠道连接钱塘江北岸，向西经九溪至留芳岭（不包括之江旅游度假区0．98平方公里范围）。
西自之江旅游度假区北端（留芳岭）、竹杆山、九曲岭、石人岭至美人峰、北高峰、灵峰山至老和山山脊以东。
北自老和山山麓（浙江大学西围墙）转青芝坞路北侧30米，接玉古路、浙大路、曙光路至松木场以南。
总面积为59．04平方公里。
以上范围和1983年省人大确定的修改之处是：
新增加白塔起至六和塔沿江绿地；
浙大南侧退至青芝路北30米；
凤山门外增加馒头山地区；
划出之江旅游度假区0．98平方公里。
评述：这样规定既尊重了现状，又保证了风景区的管理要求，建议在相关的地方性法规修改时，对西湖风景区的范围作必要的调整。
分类保护
景区保护分五个区块
西湖风景名胜区既是自然保护区，担负着保护自然，维护和改善杭州生态环境的重要任务，又是历史文化和名胜古迹的保护区，通过游览，可以加深对人类历史文化的认识。西湖的山水构架协调和谐，它的自然美是一份珍贵的财富，要合理保护、适度利用。规划对景区进行了分类保护。
自然景观保护区
在自然景观保护区范围内，严格强调植被、地形的原生性，严守保护第一，利用第二的原则，范围内只配置必要的步行游览道路和安全防护设施，严禁机动交通及其他设施进入。
划为自然景观保护区的区域有：
宝石山景区：重点保护火山流纹岩地貌及植被，面积为0．71平方公里。
飞来峰景区：重点保护哈斯特地貌及特色植被、水体，面积为0．49平方公里。
九溪景区：重点保护重重叠叠山，曲曲环环路，叮叮咚咚泉，高高下下树的特色5山涧景观及冰川地质地貌，面积为3．30平方公里。
云栖、五云山景区：重点保护五云山至灵隐山脊景线琅岭、西湖龙井茶原产区、竹林及色叶植物景观、山岭风光与幽谷景观，面积9万平方公里。
自然景观保护区共计面积13．5平方公里。史迹保护区
在区域范围内，应严格保护历史遗存，建立保护标志，建立健全科学的记录档案实施统一管理。加强各级文物保护单位、历代史迹遗址的整体保护和文物历史保护，搬迁保护区内所有居住人口，严禁增设与历史遗存无关的设施，严禁任何不利于保护的因素进入。
划入历史保护区的有：
吴山城市民俗文化保护区，面积为0．37平方公里；
凤凰山南宋文化保护区，面积为1．54平方公里；
将台山五代、吴越文化保护区，面积为2．12平方公里；
灵隐、天竺佛教文化保护区，面积为0．4平方公里；
孤山清文化保护区，面积为0．12平方公里；
北山历史街区，面积为0．1平方公里；
清河坊民俗街区，面积为0．07平方公里；
史迹保护区共计面积4．72平方公里。
风景恢复区
将台山、金家山一带，因采石破坏了山体与植被，需进行景观与植被的重点恢复；凤凰山需进行南宋皇城遗址和文物历史环境的恢复；九溪口、四眼井居住建筑杂乱无序，其中违章建设和有碍观瞻的建筑应坚决拆除；金沙港、茅家埠、双峰村一带位于“西湖西进”规划范围，划为风景恢复区，面积为4．8平方公里，要求通过科学规划，拓展西湖水面，建设湿地景观，恢复生态植被，形成良好的植物景观。
风景游览区
为保护风景游览区内的景观资源，保证游览活动的质量，应疏减交通，分级限制机动交通的进入，控制旅游服务设施的配置，冻结并逐步减少区域内的常住人口及建筑总量。
发展控制区
在风景区范围内，上述四类保护区以外的水面与用地，均划为发展控制区。
景观
西湖风景区分九大景区
西湖风景名胜区的自然景观和人文景观，展示了一千多年来人类社会和自然环境之间的和谐关系，体现了自然景观和历史文化的互渗性、包容性，代表了东方文化体系中天人合一的哲学思想，和谐为美的审美情趣。
规划将景区划分为环湖景区、北山景区、吴山景区、植物园景区、灵竺景区、凤凰山景区、钱江景区、五云景区、虎跑龙井景区九大景区。
环湖景区
特级景区，包括西湖环湖路以内绿地、西湖水面、湖中孤山、二堤、三岛及茅家埠、普福岭一带湖西区域和太子湾、南屏山、九曜山等南线范围。景区总面积14．61平方公里，占西湖风景名胜区面积总量的42．75％。景区内共有各级景点51处，占总量的41．80％，其中特级景点15处，一级景点9处，是西湖风景名胜区的核心和精髓。
规划措施：规划改善西湖周边生态环境，进一步深化环境保护工程，打通环湖景区，整治湖西地区，扩大西湖水域面积，建成环湖复线，疏解景区交通压力。
北山景区
特级景区，由北山路、保路、憂曙光路围合，包括宝石山、栖霞岭一带，景区范围虽小，但景点、文物与古迹众多。其中保塔是西湖的标志性景观之一。景区总面积2．25平方公里，占西湖风景名胜区面积总量的3．81％，景区内共有各级景点13处，占景区景点总量的0．66％，其中特级景点3处。
规划要求：在宝石山南坡按照保护历史街区的要求，保护历史环境风貌，山的北坡应严格控制建筑总量。清理区域内与风景区无关的单位和乱搭乱建，与景观不和谐的建筑，拆迁和疏解居住人口，使其达到合理的密度。挖掘、开放大批近现代遗迹和名人故居，把西湖北山建成为以名人故居群、中小型画廊、艺术宫及景观咖啡吧、茶吧等休闲设施错落于山间、林中，可游宜憩、成景结合的特级景区。
吴山景区
一级景区，位于万松岭路以北伸入城区的吴山、紫阳山地块，景区面积3．34平方公里，占西湖风景名胜区面积总量的5．66％，景区内共有各级景点5处，占景区景点总量的4．10％，其中特级景点1处，一级景点2处。
规划措施：利用吴山历史及地理的有利条件，进一步挖掘与展示该地区丰富的历史文化积淀，通过园林景观设计的手法，把山上、山下、分散闲置的景点很好的缀连起来，使整个景区正成为完美一体的城景结合的景区。
植物园景区
一级景区，北至浙大路，东至曙光路，南沿灵隐里由洪春桥沿金沙溪上至白乐桥村，西至老和山至北高峰山脊。景区面积3．34平方公里，占西湖风景名胜区面积总量的5．66％，景区共有景点6处，占景区景点总量的4．92％，其中特级景点1处，一级景点3处。
规划要求：解决公交线穿越景区的问题，限制“假日通道”的使用。同时，进一步充实景区观赏游览内容，进一步充实相应的各类设施，建设展览温室和展馆，为游人提供一处亲近自然，并可获得有益知识的“生态天堂”。
凤凰山景区
二级景区，北起万松岭路，转南山路，上南屏山、莲子峰、九曜山山脊至西侧虎跑路，往南达钱江大桥北岸，南界为钱江大桥北岸沿江转西湖引水管线，绕过杭州陶瓷品市场，笤帚湾路、凤凰山脚路，止于万松岭路。北景区面积5．85平方公里，占西湖风景名胜区总面积的9．91％。景区内共有各级景点13处，占西湖风景名胜区景点总量的10．66％，其中一级景点6处。
规划要求：加强文物保护，建设南宋皇城遗址公园，组织完整有序的游览空间序列；拆迁和整治凤凰山东侧一带和玉泉山脚南山村过于密集的建筑，搬迁与风景名胜无关的单位，疏散过于密集的常住人口。
灵竺景区
一级景区，自九里松沿一一七医院西界，折西顺金沙涧，上至白乐桥村，折上九峰山、北高峰、石人岭山脊，东折天竺山山脊，转棋盘山、天马山、月桂峰山脊至九里松。景区总面积6．06平方公里，占西湖风景名胜区总面积的10．26％。景区共有各级景点7处，占西湖风景名胜区景点总数的5．74％，其中特级景点2处，一级景点1处。
规划要求：改善三天竺的景观风貌，复建天竺香市，完善寺院布局规模，重新论证“大灵隐”景区的建设规划，整合灵隐景区风景资源，合理规划农居建设用地，把农居建设按风景建设的要求来处理，使其成为景区的有机组成部分，保持和发扬原有的地方特色。
钱江景区
二级景区，南靠钱塘江，东端贴临钱江大桥北引桥，转北至马鞍虎跑后山、白鹤峰、杨梅岭山脊，西达琅当，南下万林背书脊，过五云山顶，到许家坞与之江国家旅游度假区东界重合延伸至珊瑚沙水库处江边，景区面积7.83平方公里，主要景点六和塔、九溪和钱江大桥。
规划要求：九溪是一处充满诗情画意的山谷游览线，突出山涧景色，进一步整治和改善九溪口的环境。九溪茶室至龙井路严禁一切机动车辆驶入。
五云景区
二级景区，是西湖风景名胜区最西端的景区，包括新西湖十景之云栖竹径及西湖龙井茶主生产地梅家坞，西湖风景名胜区最有价值的山脊景线琅线等。景区面积为10．12平方公里。
规划要求：整治、完善景区环境，还该地清溪茶庄的清丽面貌，以黑、白、灰色净化景区内建筑色彩，按空间比例要求搬迁疏解过于密集的建筑，增加绿化。
虎跑龙井景区
虎跑龙井景区即普福岭、龙井、满觉陇、虎跑、珍珠坞一带，为北山、吴山景区之外的六大景区所环绕，是西湖风景名胜区的腹地所在。景区面积5．64平方公里。
规划要求：按环境容量要求疏解景区建筑和人口，净化景区农居色彩，增加绿化，恢复南高峰塔，保护整理“一峰四涧”，坚决停止对景区内泉水资源的商业性开采，景区内的人居用水，接入城市自来水管网系统。
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城市景观如何整容
风景区与杭州主城区唇齿相依，密不可分。为了处理好城市景观和风景区景观的关系，风景区规划规定了外围保护地带及城市景观控制要求。
西湖风景名胜区设立的外围保护带，其范围东起中河北路、中河中路、中河南路转复兴大桥一线以西地区；南至钱塘江主航道中线、之江路至转塘路以北地区；西为绕城公路以东地区；北自留下经杭徽路、天目山路至环城北路以南地区，总面积为39．65平方公里。
为保护西湖，杭州的城市景观需“整容”：
——保护西湖同城市相融、精致和谐的景观特色，严格控制湖滨地区和嵌入城市内部的吴山、宝石山过渡带内的建筑高度、体量、色彩，要求体量小巧，色彩清雅，与环境景观相协调。建筑色彩注意避免使用大面积实墙面和反光墙面，加强湖滨地区绿化，注重绿化种植的多样性，尤其多种植高大乔木，使建筑与绿化相互渗透。远期拆除不符合规划的建筑。
——在官巷口、武林广场、城站周围新建高层建筑，需做以西湖湖心亭为视点的视线和景观分析，高层建筑的高度以不突兀于宝石山、吴山山脊为控制原则。
——为了减少风景区土地资源的压力，总体规划还规定旅游服务设施和商业服务设施主要依托城市，对风景区内宾馆、饭店等住宿服务设施实现总量控制，今后不再新增总量。
专家评述：这样规定可以控制城市建筑对风景区景观的影响，使之逐步过渡，同时，还可以控制风景区的建筑环境总量，凸现风景区的游览功能。
在保护西湖景区的问题上，控制景区容量也是不可或缺的一环：总体规划对风景区的风景山林、游览公园、西湖水面作了游憩生态容量的测算，对九大景区和西湖水面的游客容量、村居型和城市型人口、景区建筑总量作了测算，比如按每年330天可游览天数计算的话，生态容量就达到了每年3000多万人次（见附表）。还进一步对村居型居住点分为控制型、缩小型、聚居型、搬迁型等4个类型，对城居型住宅分为缩小型、合并型、搬迁型3种类型。
专家评述：这样测算和规定为控制西湖风景区的游客、人口和建筑总量和编制详细规划提供了较为科学的依据，有利于西湖风景区的环境保护和景源的永续利用。
建议
加强管理防止失控
建立名胜区政府，加强管理
在条件成熟时建立西湖风景名胜区人民政府，根据国家有关法规和风景名胜区总体规划，加强西湖风景名胜区的保护和建设。
出台相关决定，防止管理失控
从上报之日到国务院批准之时，有一个较长的时间空间。为了防止在此时段中出现管理失控，建议人大常委会作出一个相关决定，使风景区管委会能严格规划加强管理，防止管理失控，坚决依法制止一切违反风景区总体规划的行为。
人员只出不进，缩小规模
从严从紧控制西湖风景区的人口规模和建筑容量，遏制风景区城市化的倾向。本着只出不进、缩小规模的原则，分期外迁、逐步疏解风景区的常住人口。今后在风景区内不得新、扩建与风景区无关的建筑，确需建设的，要严格按法定程序审批，且建筑体量、建筑风貌和色彩必须与景观相协调。
声音
●西湖是杭州的根系
“西湖是杭州的根系和魂魄所在，”省委常委、杭州市委书记王国平在许多不同场合都有这样的表述，“保护好西湖风景名胜区是杭州市委、市政府义不容辞的职责，也是630万杭州市民理所当然的任务。”
●规划编制非常迫切
杭州市人大城建环保委员会副主任委员郑贤祥说，西湖风景区总体规划是城市总体规划的重要组成部分，规划的编制有利于风景区资源的保护和永续利用，有利于充分发挥自然资源、人文资源的综合效益，对提高城市品位，打响西湖品牌意义深远，因此，当前编制工作显得十分重要且非常迫切。