济宁市人民政府 部门文件 济文旅字〔2022〕5号 关于印发《济宁市国有景区体制机制改革实施方案》的通知

                  济宁市国有景区体制机制改革实施方案 为全面、有序推进全市国有景区体制机制改革工作，按照省文化和旅游厅等13个部门联合印发的《全省国有景区体制机制改革方案》工作要求，结合我市实际，制定本实施方案。一、总体要求（一）指导思想以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻落实党的十九大和十九届历次全会精神，坚持和加强党对国有景区的全面领导，坚定不移贯彻新发展理念，发挥国有景区在旅游业发展中的战略支撑作用，坚持市场化取向和去行政化方向，以国有景区所有权、管理权、经营权“三权分置”为突破口，加快建立更加精简高效的管理体制、更加灵活实用的开发运营机制、更加竞争激励的干部人事管理体制、更加系统集成的政策支持体系，增强全市景区发展活力和市场竞争力。（二）基本原则坚持政府主导。按照“谁主管、谁负责”原则，充分发挥地方党委政府在改革过程中的“有形之手”作用，严格落实属地责任，统筹部署、整合资源、协调行动，形成国有景区改革工作合力。坚持市场运作。突出政企分开、事企分开，充分发挥市场在改革过程中的“无形之手”作用，鼓励多种所有制主体参与，构建清晰明确的责、权、利关系，形成社会效益、经济效益、生态环境效益相统一。坚持问题导向。聚焦国有景区存在的管理体制不顺、运营机制不活、内生动力不足、发展效率不高等突出问题，对国有景区体制机制进行系统性、整体性、重塑性改革，形成适应现代旅游市场要求的体制机制、政策措施和产品体系。坚持分类施策。根据国有景区功能定位、主体属性和运行规律，按照中央、省委关于事业单位改革、国有企业改革的指导意见和政策规定，分层分级确定改革范围，因地制宜、分类指导，差异化推进，形成一批各具特色、务实高效的管理模式，国有景区涉及国家级和省级风景名胜区部分，在现有国家、省法律法规框架内推行。坚持稳步推进。防止破坏生态环境、危及文物安全，妥善处理政府、企业和员工三方关系，稳妥推进，合理有序改革，条件成熟一个改革一个，不急于求成，不搞“一刀切”，形成国有景区可持续发展的良好局面。（三）改革目标到2022年底，全市4A级（含）以上国有景区基本实现所有权、管理权、经营权分置，形成所有权归国家所有、行政管理权由景区管委会或地方政府负责、经营权由企业承担的管理运营模式，完成改革主要任务。二、主要任务（一）分类施策改革全市共有4A级（含）以上国有景区有21家，其中，5A级旅游景区1家，4A级旅游景区20家；18家国有景区，3家非国有景区（孔子六艺城景区、万紫千红生态养生旅游区、上九山村景区）。18家国有景区改革任务如下。1、公益类免门票景区（5个）：南池景区、泗水滨景区、明鲁王陵景区、莲花湖湿地、太白湖景区继续实行现行管理体制不变，鼓励延伸产业链条，运营文创产品、旅游演艺、特色餐饮等经营性项目。（责任单位：市文化和旅游局、市国资委，相关县市区人民政府）2、拟认定基本完成“三权分置”的景区（12个）：明故城（三孔）旅游区、尼山孔庙及书院景区、石门山绿色休闲风景区、仙河花海生态乐园景区、孟庙孟府旅游区、微山湖旅游区、南阳古镇、羊山古镇军事旅游区、青山景区、宝相寺景区、梁山旅游风景区、贾堌堆农家寨景区完善现代企业制度，健全公司法人治理结构，实现专业化管理；支持景区公司实施股份制改革，鼓励多种投资主体参与景区开发，推行职业经理人制度，引导企业逐步扩大业务板块，壮大主体规模，打造文旅行业的龙头企业和优质品牌形象。（责任单位：市文化和旅游局、市国资委、市人力资源社会保障局、市地方金融监管局，相关县市区人民政府）3、未完成“三权分置”的景区（1个）：峄山风景旅游区应推行国有景区所有权、管理权、经营权“三权分置”，探索“管委会+公司（基金、行业协会、理事会）”等多种形式和组合的管理体制，创新完善规范高效的市场化运营管理体系。（责任单位：市文化和旅游局、市委编办、市委改革办、市自然资源和规划局，邹城市人民政府）（二）共性改革任务1、优化国有景区发展布局。聚焦服务城乡统筹发展和乡村振兴战略，积极推进“多规合一”，景区布局规划要符合所在地国土空间规划管控要求，与林业、交通、环保、水利等各类专项规划紧密衔接。各景区要有序将区域内的村庄、基本农田、工业企业等剥离，按照《旅游景区质量等级的划分与评定》标准，对原核准的四至范围和面积进行重新确定，如范围变动需按程序备案。（责任单位：市直相关部门按职责分工分别负责）2、加快产品业态创新升级。积极适应疫情防控常态化下旅游发展趋势，大力丰富景区有效供给。充分利用5G、AR/VR/MR、人工智能等技术，推动景区产品智慧化升级，开发建设新一代沉浸式体验型文旅消费内容。挖掘康养资源优势，开发滨湖疗养、森林康养、温泉浴养、研修康养、中医药养生等健康旅游业态。推动文创、非遗进景区，策划创作一批“小而精、小而优、小而特”的景区剧场项目，积极引进培育一批文化旅游演艺项目。（责任单位：市直相关部门按职责分工分别负责）3、推动资源要素集约集聚。鼓励各地整合国有景区、饭店、培训中心等组建国有旅游公司，支持打包国有景区周边的土地、房屋等优质资产注入企业，扩大资产规模。支持市内国有旅游龙头企业以资产划转、重组整合、兼并收购等方式持续做强做优，鼓励其通过设立基金、发行债券、重组兼并等资本运作形式迅速壮大规模，提升市场竞争力。支持市内外旅游骨干企业以委托经营、特许经营、租赁经营、混合所有制等方式参与国有景区体制机制改革。（责任单位：市直相关部门按职责分工分别负责）4、健全人事管理和薪酬制度。鼓励管委会统一组织所有人员竞聘上岗、按岗聘任(聘用)、以岗定薪、绩效考核，内部分配时考虑在休息日、景区夜间开放等时间和需要延长工作时间或加班的情况。由事业转制为企业的景区，各地按照事业单位改革有关要求，结合实际研究制定具体方案，做好人员安置、社会保险关系接续等工作。景区公司要建立健全与劳动力市场基本适应、与企业经济效益和劳动生产率挂钩的工资决定和正常增长机制，建立健全以岗位工资为主的基本工资制度，以岗位价值为依据，以业绩为导向，通过集体协商等形式合理确定不同岗位的工资水平；提高关键岗位、关键人才的薪酬市场竞争力，确保能够有效吸引、激励和留住人才。（责任单位：景区主管部门、市人力资源社会保障局）5、加大金融财税政策支持。鼓励银行机构探索开展景区经营权、门票收入权质押等融资业务，根据旅游企业的风险和经营情况，合理确定贷款利率、期限和还款方式，积极为企业提供融资支持。优先将优质旅游类企业纳入全市上市后备资源库，加大上市培育培训。推动区域性股权市场积极对接国有景区改革企业，引导符合条件的国有景区企业到区域性股权市场挂牌，加大培育孵化力度，促进挂牌企业规范化发展。采取财政金融联动等方式支持涉改景区重点项目发展，事业单位类国有景区转制为企业，可按规定享受相关税费优惠政策。引导鼓励国有景区单位引进国际品牌文化旅游企业和国内20强文旅企业参与国有景区改革，鼓励基金积极参与国有景区运营。（责任单位：市地方金融监管局、国家税务总局济宁市税务局、市财政局）6、加强旅游发展用地保障。有序推进国有景区内建设用地使用权及房屋所有权登记，实现资源向资产转化；加强批而未供和闲置土地处置工作，推进低效用地再开发，支持景区落地文化创意、旅游民宿、旅游康养等文旅项目，项目用地继续按原用途和原土地权利类型使用土地的，设置5年过渡期。支持景区大力提升游客中心、旅游厕所、自驾驿站、生态景观、栈道、观景平台、停车场、景观道路等项目配套基础设施和公共服务设施建设水平，不涉及占用永久基本农田、不破坏耕作层、不直接固化地面、不改变土地用途的，用地按原用途管理，做到不征不转；路面宽度（车行道）不超过8米的旅游道路用地按农村道路用地管理。（责任单位：市自然资源和规划局、市发展改革委）7、确保国有资产保值增值。支持国有景区在严格履行资产评估程序后，对具备处置条件的国有资产实行进场交易。鼓励企业依法依规通过有偿使用的方式获得国有景区经营权，在交足国有资源（资产）有偿使用费后，依法享有相关权益。要依法加强国有资产监管提高资产使用效率，确保国有资产保值增值。对已实行企业化经营的市属企业所属景区，指导其建立现代企业制度，健全公司法人治理结构，实现专业化管理；支持市属企业所属景区公司实施混合所有制改革，鼓励多种投资主体参与市属企业所属景区开发，推行职业经理人制度。（责任单位：景区主管部门、市直相关部门按职责分工分别负责）三、推进步骤（一）全面启动（2022年4月底）。全面启动国有景区体制机制改革，开展全市4A级（含）以上重点国有景区体制机制摸清调查，制定全市国有景区体制机制改革实施方案，由各县（市、区）制定本地总体改革方案，按照“一景一策”原则，逐一制定改革方案，合理选择改革路径和改革模式。（二）改革实施（2022年4月-6月）。4A级（含）以上重点国有景区在省旅游工作领导小组领导下，市文化和旅游局等部门牵头推动，各县（市、区）政府具体实施，按照本地总体改革方案和景区改革方案逐步实施改革事项。（三）督导调研（2022年7月-9月）。全面了解改革进展、存在困难和问题，根据各地实际情况会商解决方案和推进措施。（四）总结提升（2022年10月-12月）。各地根据前期督导调研发现问题和专家意见，指导各景区进一步完善改革措施，提升改革成效，争取基本完成改革主要任务，并对改革情况进行全面总结。四、保障措施（一）加强组织领导。改革工作在市委、市政府领导下进行，市文化和旅游局等部门加强对改革工作的推动和指导，协调解决重大事项和重要问题。各市县（市、区）承担主体责任，健全工作机制，制定本区域改革方案，加大财政、用地、人事、招商引资等各方面政策支持力度，明确时间表、路线图。各有关国有景区承担具体责任，深入研究景区实际，按要求进行改革。（二）强化督促检查。建立督查机制，由市委市政府督查办、市委政研室（市委改革办）牵头进行督查，对于矛盾比较突出，久拖不决的难点，采取挂牌督办的方式，列入市督办系统，由各级政府主要负责人领办。加强持续跟踪和同步监控，及时收集各地改革动态和共性问题。对于改革推进较好的景区，优先推荐参评山东省文化创新奖、省级服务业创新中心等荣誉。（三）加强宣传引导。加强对改革工作的正面引导，总结提炼先进模式并进行宣传推广，及时展示好经验好做法。2022年，分别进行中期总结和全面总结，评估全市国有景区体制机制改革推进情况。

主要负责人解读 | 济宁市文化和旅游局局长张弢解读《济宁市国有景区体制机制改革实施方案》