敦煌拥有位势极高的历史文化资源禀赋，是中华民族引以为豪的历史文化制高点，在世界文化遗产中地位显赫。甘肃省人大常委会通过自主立法，加强对这一历史文化名城的保护，对实施国家“一带一路”战略、实现敦煌文化现代复兴、推进敦煌转型跨越具有重大意义。
留住敦煌历史的印记
——《敦煌历史文化名城保护条例（草案）》解读
甘肃敦煌因拥有辉煌的文化遗产、丰富的历史印记和独特的自然风光而享誉中外，被称作“世界的敦煌”、“人类的敦煌”。7月28日，《敦煌历史文化名城保护条例（草案）》提交甘肃省十二届人大常委会第十八次会议进行初审。这是甘肃省人大常委会的又一自主立法项目，意味着敦煌历史文化名城保护经反复酝酿，正式提上立法日程。
省人大常委会自主立法，加大对历史名城保护力度
敦煌历史悠久，文化灿烂，是古丝绸之路上的重镇和中西经济、文化交流的荟萃和集散之地，也是享誉中外的历史文化名城。自张骞通西域后，公元前111年汉武帝建立敦煌郡以来，敦煌就是一个多民族并存、多元文化共处的地区。亚欧大陆诸文明及多重交通网络在此交汇，是中国一体多元的区域文化重镇，也是古代中国与世界文明交往最频繁、影响最深远的地区，被誉为“华戎所交大都会”。这里拥有辉煌的文化遗产、丰富的历史印记和独特的自然风光，形成了开放包容、向善守正、崇高唯美的敦煌文化。1986年，被国务院命名为国家历史文化名城。据甘肃省人大教育科学文化卫生委员会主任委员庞波介绍，敦煌拥有位势极高的历史文化资源禀赋，是中华民族引以为豪的历史文化制高点，在世界文化遗产中地位显赫。甘肃省人大常委会通过自主立法，加强对这一历史文化名城的保护，对实施国家“一带一路”战略、实现敦煌文化现代复兴、推进敦煌转型跨越具有重大意义。2013年1月，国务院批准甘肃建设华夏文明传承创新区，敦煌在其中被赋予了龙头和核心的重大使命。2013年8月，习近平总书记提出建设“丝绸之路经济带”，敦煌在其中被赋予了重要支点和关键节点的重大担当。同时，丝绸之路（敦煌）国际文化博览会和国际航空港建设，随着国家“一带一路”战略规划上升为国家战略，敦煌在其中被赋予了促进丝绸之路沿线国家文化交流、落实国家文化向西开放战略和服务丝绸之路经济带甘肃黄金段建设的重大任务。庞波说，出台条例，制定全面系统的保护措施和条款，科学有效地保护敦煌文化遗产和自然遗产，对于呼应“一带一路”国家战略，实现华夏文明传承创新区重点突破，推动敦煌国际文化旅游名城建设具有重要意义。敦煌是人类四大文明和佛教、基督教、伊斯兰教三大宗教的交汇地，集世界级自然景观和文化遗产为一体，敦煌莫高窟是联合国教科文组织评选的两个全部符合世界文化遗产六项指标的文化遗存之一。敦煌学作为世界显学，享誉全球。敦煌文化作为敦煌历史文化名城的核心，其历史价值、传播价值、国际影响力无可比拟，但有许多已经碎片化、隐性化，正在逐渐消亡，如不加强保护，将永久消失。庞波说，出台条例，依法加强对敦煌珍贵的历史文化资源的保护和监管，拓展保护渠道，创新保护机制，积极引入社会资本参与历史文化名城保护与利用，对于实现敦煌文化的现代复兴具有积极意义。作为古丝绸之路咽喉要道和商埠重地的敦煌，因其文化资源的优势和国际文化的影响力，迎来了崭新的发展机遇，为敦煌文化的现代复兴赋予了新的历史使命和现实担当。庞波认为，面对新形势、新要求和新期待，敦煌肩负着引领全省文化产业发展繁荣、推动国家“一带一路”战略实施的光荣使命，但敦煌文化生态和自然生态都非常脆弱，亟须加强对敦煌历史文化名城的保护管理和开发利用。出台条例，对于强化敦煌文化保护，激活敦煌文化基因，扩大对外开放，促进敦煌市经济社会跨越式发展都具有重要的现实意义。据了解，随着经济社会的迅速发展，历史文化名城保护与城市、村镇现代化建设之间的矛盾日益凸显，保护往往让路于开发利用，文化遗产往往成为解决矛盾的牺牲品。虽然国务院批复中的七处重要节点——莫高窟、月牙泉、敦煌古城遗址、白马塔、古阳关遗址、汉代烽燧遗址、玉门关等保护状况较好，但随着城市化进程的加快，一些历史街区、镇、村和历史建筑面临危险或日渐消亡。近30年以来，虽然各级政府对敦煌历史文化名城建设给予了高度重视和积极支持，但作为一个县级市，由于文物分布范围较广、文物保护的基础条件落后、保护资金不足、人才紧缺、管理体制不顺等原因，导致保护措施没有完全落实到位，一定程度上制约了名城保护工作的开展。为切实做好敦煌历史文化名城的保护工作，我省出台了一系列保护措施，组织编制了一系列规划，实施了一批文化保护工程，为制定条例奠定了良好的工作基础。2002年以来，省人大常委会相继制定出台了《甘肃敦煌莫高窟保护条例》、《甘肃省文物保护条例》、《甘肃省非物质文化遗产保护条例》。2013年以来，按照《敦煌国际文化旅游名城建设发展规划纲要》“保护第一”的原则，敦煌市人民政府组织编制了《敦煌市城市总体规划》、《敦煌历史文化名城保护规划》、《鸣沙山月牙泉风景名胜区重点区域详细规划》、《敦煌文物保护总体规划》等规划，完成和实施了敦煌市博物馆新馆建设、敦煌境内长城及烽燧抢险加固、阳关文化遗产保护等工程。2014年6月，玉门关遗址、悬泉置遗址成功入选世界文化遗产名录，敦煌成为全国拥有世界文化遗产最多的县级市。这些工作实践和工作基础说明，制定和出台《敦煌历史文化名城保护条例》的时机已经成熟。2014年3月，敦煌市人大常委会将《加快〈敦煌历史文化名城保护条例〉地方立法的报告》逐级上报省人大常委会。省人大常委会高度重视，随即召开主任会议，确定将《敦煌历史文化名城保护条例》列为省人大常委会2014年立法调研计划，组成调研组先后对莫高窟、悬泉置遗址、敦煌南仓、白马塔、沙洲城遗址、西云观、敦煌博物馆等文物保护景点进行了实地调研，组织相关部门和敦煌文化研究专家进行座谈交流，并先后三次邀请省内法律、文化专家学者对敦煌市率先起草的条例草案进行了评审修改。2014年年底，省人大常委会将《敦煌历史文化名城保护条例》确定为2015年省人大常委会自主立法项目，交由省人大教科文卫委员会具体承办。随后条例立法工作正式启动，通过召开立法听证会和立法座谈汇报会，向媒体公布条例草案，广泛征求社会各界意见建议，最终形成现在的条例草案。据悉，条例草案共七章三十四条，包括总则、历史文化街区古镇和村落的保护、不可移动文物和可移动文物的保护、非物质文化遗产的保护、自然遗产的保护、法律责任、附则。
分物质文化遗产、非物质文化遗产、自然遗产三个层次设定保护对象
为有效保护敦煌历史文化名城，条例草案对保护对象的设定与省政府批准的《敦煌历史文化名城保护规划》中所设定的保护内容保持了一致，将敦煌历史文化名城保护内容划分为三个层次，即物质文化遗产、非物质文化遗产、自然遗产，将各级文物保护单位、尚未核定为文物保护单位的不可移动文物、历史建筑、历史文化街区古镇村落、列入各级非物质文化遗产代表性项目名录的项目及特色鲜明的自然遗产均纳入了保护内容。对物质文化遗产，条例草案明确了保护对象，即以丝路古道、玉门关道、阳关道等为代表的历史交通道路体系；以南仓街区、北台街区、文庙街区等为代表的历史文化街区；以沙州镇、阳关镇等为代表的历史文化古镇；以河州堡、清水村等为代表的历史文化村落；以玉门关及长城烽燧（包括大方盘、小方盘）、悬泉置遗址、阳关遗址、寿昌城遗址、沙州城遗址、马圈湾遗址、观音井庙宇遗址、老君堂庙殿遗址等为代表的古遗址；以佛爷庙至新店台墓群、祁家湾墓群及南湖、西土沟、山水沟墓群等为代表的古墓葬；以敦煌南仓、白马塔、西云观、火神庙大殿等为代表的古建筑；以敦煌莫高窟（包括西千佛洞）为代表的石窟寺；以王家堡民居、马家堡遗址、黄渠林场水井遗址等为代表的近代重要历史遗迹；以敦煌遗书文献、简牍、青铜器、画像砖等为代表的可移动文物。条例草案所指的非物质文化遗产保护对象包括列入国家级、省级、市级和县级非物质文化遗产代表性项目名录的项目、传承人及相关的实物和场所。条例草案规定，保护管理机构应当对非物质文化遗产代表性项目所依存的文化场所、建筑物、遗迹和传承空间等采取有效措施予以保护，做好非物质文化遗产的调查、收集、整理和研究等工作，制定相应的政策，鼓励和支持开展非物质文化遗产代表性项目的传承、传播；鼓励和扶持社会力量对非物质文化遗产代表性项目进行挖掘、整理；鼓励企业和个人建设非物质文化遗产传承场所和展示场所，举办各类展示和展演活动；鼓励和支持企事业单位、社会团体和个人捐赠非物质文化遗产实物。条例草案还对自然遗产及维持其可持续发展的环境保护对象进行了明确，包括以鸣沙山、月牙泉等为代表的风景名胜区、自然保护区、地质公园以及大漠、戈壁、山峦、水系、湿地等，规定任何单位和个人不得破坏、挖掘、买卖或者以其他形式转让具有重要科学研究和观赏价值的地质遗迹；不得破坏自然遗产及周边的历史风貌、自然风貌、生态环境。长期以来，由于自然环境的变化和人为因素的影响，敦煌的生态环境不容乐观。随着旅游业态的发展变化，户外活动成为时尚，自驾游、徒步探险、汽车摩托车拉力赛等活动对原本脆弱的敦煌生态环境造成了新的威胁。敦煌的生态环境问题，关系着敦煌的生死存亡，关系着莫高窟、月牙泉等人文自然景观的存续，更关系着敦煌及其周边县市、河西走廊乃至整个西北地区的生态安全。但是，目前国家对大漠戈壁、地质风貌等的保护尚无法律法规明确规范。因此，条例草案专门将自然遗产及其可持续发展的空间也作为保护的一项内容，特设专章，从保护范围、保护方式、禁止的行为等方面，对自然遗产的保护进行了明确规范，力求填补自然遗产保护工作的法治空缺。
形成政府主导、多元投入共建共享历史文化名城的良好局面
2011年以来，省、市、县先后投入5.3亿元，用于敦煌历史文化名城保护，但这远远不能满足名城保护的需要。为此，条例草案参考云南丽江和大理、湖南凤凰古城、江苏周庄等地历史文化名城保护模式，在加大财政投入的同时，建立多元化的历史文化名城保护投入机制，引导社会团体及个人积极参与历史文化名城建设。条例草案规定了四种筹措保护资金的方式：省人民政府、酒泉市人民政府和敦煌市人民政府应当将敦煌历史文化名城保护工作纳入本级国民经济和社会发展规划，在同级财政预算中安排专项保护经费，并逐年加大投入；在敦煌历史文化名城保护范围内进行旅游活动的单位和个人应当缴纳历史文化名城维护费，专项用于敦煌历史文化名城的建设、维护和管理；鼓励单位和个人以捐赠、资助、提供技术服务等方式参与敦煌历史文化名城的保护；鼓励社会资本对敦煌历史文化名城资源实施保护性开发利用，发展文化旅游业及相关产业。这就将文化遗产和自然遗产保护的资金来源制度化、合法化，进一步扩大保护资金来源，形成政府主导、多元投入，共建共享历史文化名城的良好局面。
敦煌市政府负责保护工作，设立保护宣传日
敦煌历史文化名城保护管辖范围广阔，保护内容繁多，包括241处文物点、18处历史建筑、100余项非物质文化遗产代表项目及大漠、戈壁、山峦、湿地、雅丹地貌等独特自然风貌，涉及财政、国土、环保、林业、水务、文广、城市执法、规划、文物等部门及乡镇，单靠其中任何一个职能部门，无法统揽全局实施保护，而多头管理又容易出现管理权限不够，保护不到位，急需成立独立的敦煌历史文化名城保护管理机构。为此，条例草案明确规定：敦煌市人民政府负责敦煌历史文化名城的保护工作。设立敦煌历史文化名城保护管理机构，具体承担敦煌历史文化名城保护管理工作。条例草案进而规定，敦煌市毗邻的县（区）人民政府应当加强与敦煌历史文化名城保护内容相关的历史文化遗产、非物质文化遗产、自然遗产等的保护，维护敦煌历史文化名城保护的完整性。为营造保护敦煌历史文化名城的良好氛围，提高公众对保护名城重要性的认识，动员全社会共同参与、关注和保护名城，按照2005年12月国务院发布的《国务院关于加强文化遗产保护工作的通知》文件精神，结合国家文化遗产日活动，条例草案规定，每年六月的第二个星期六为敦煌历史文化名城保护宣传日。
罚款或追究刑事责任，法律责任明确
为加大保护力度，条例草案设置了相应的法律责任。条例草案规定，破坏、挖掘、买卖或者以其他形式转让古树名木及自然文化遗迹的，由敦煌历史文化名城保护管理机构责令改正，造成严重后果的，处五万元以上五十万元以下的罚款。进入大漠、戈壁、山峦、水系、湿地等自然保护区域进行挖沙、取土、砍伐、放牧、狩猎、捕捞、开垦、采石、葬坟、烧荒等活动的，或者在规定路线和区域之外进行科考、拍摄、探险、娱乐等活动，由敦煌历史文化名城保护管理机构责令停止违法行为，限期恢复原状或者采取其他补救措施，没收违法所得，并处五千元以上五万元以下的罚款。条例草案还规定，国家机关及其工作人员在敦煌历史文化名城保护工作中，未组织编制历史文化名城保护规划和历史文化街区专项保护规划，违法调整历史文化名城保护各类规划，违法调整历史文化名城保护范围，未按照要求履行审批和其他监督管理职责，以及其他滥用职权、徇私舞弊、玩忽职守的行为，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。 高勇