作者 | 尚贤房地产法律服务团队 厉文军律师
笔者按：阳台封窗（如图1）是近些年来非常具有争议的话题，对业主来说，阳台一封，安全、干净还能增加室内面积，特别是在深圳等房价高昂的城市，简直百利而无一害；对物业公司来说，物业管理区域内业主封窗，一是破坏了建筑外观的统一和美观，二是难免会引起其他业主的投诉，因此大部分物业公司对阳台封窗持反对态度；对执法部门来说，相关的投诉和举报都需要执法部门进行处理，甚至逐渐演变成城市规划区内执法机关的执法难题。
一、基本案情及争议焦点
（一）基本案情
2019年3月12日，被告龙华区规划土地监察局接到有关原告在涉案房产违法改建阳台的投诉、检举。被告龙华区规划土地监察局2019年3月18日作出《限期拆除通知书》，认为原告未经批准在违法改建阳台，面积约3平方米，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十四条第一款的规定，责令原告在2019年3月25日前自行拆除。原告不服被告龙华区规划土地监察局作出的《限期拆除通知书》，于2019年3月27日向被告龙华区政府申请行政复议，被告龙华区政府受理后，经书面审查，于2019年5月24日作出行政复议决定，维持了被告龙华区规划土地监察局作出的《限期拆除通知书》，原告不服诉至法院。
（二）争议焦点
原告主张：所谓的“改建阳台”是指的两个行为：拆墙、装窗。拆，不是建，谈不上违建。安装窗户是不是建设行为？当然不是，是原告合法行使所有权四大权能（占有、收益、使用、处分）中的使用和处分权能，是为了更合理的使用涉案物业的需要。阳台是合法建筑，原告对其具有完整的所有权，安装窗户是对阳台的合理使用，是行使物权的功能。不管阳台计算全面积，还是计算一半面积，业主都对整个阳台具有所有权，而不是只对阳台的一半具有所有权。
被告主张：经比对图纸，阳台原规划为开放状态，原告通过在阳台上搭建玻璃外窗将阳台进行封闭，改变了住宅外立面，改建面积约3平方米，属于未经批准擅自进行临时建设的行为，物权人不具有改变建筑规划的权利。物权也要依法行使。
复议机关认为：被告龙华区规划土地监察局作出的《限期拆除通知书》认定事实清楚，适用法律正确，程序正当。
（三）法院认为
根据被告龙华区规划土地监察局的调查可知，涉案房产规划验收时，客厅外有一开放型阳台，原告装修后，开放型阳台已被改建为封闭状态。原有规划已被改变，但原告并未办理审批手续，该行为属于违反规划的违法行为。据此，被告龙华区规划土地监察局作出《限期拆除通知书》并无不当。
二、案例分析及风险提示
（一）案例分析
上述案例是广东省深圳市盐田区人民法院(2019)粤0308行初2002号案件，该案件属于系列案之一。从该案件中，我们可以看出深圳盐田法院（也是深圳行政诉讼案件的集中管辖法院）认定封闭阳台属于改变住宅外立面的规划违法行为。
但阳台封窗是否属于规划违法行为，各地的裁判观点并不统一。
有支持的，例如广东省中山市中级人民法院(2020)粤20行终1446号案件中，法院认为：“按照涉案房屋的房产平面图，涉案A1及A3区域并未包含在涉案房产中，而A2区域显示为阳台，为未封闭区域，通过对照其报建图纸，市城管执法局认定邢燕将涉案滨河湾花园44栋2803房住宅北面平台使用玻璃窗和砖墙、阳台的外立面进行封闭的行为，属超出建设工程规划许可内容的建设并无不当”。
有反对的，例如无锡市住房和城乡建设局在《对市政协十四届五次会议第0186号提案的答复函》中提出“市中级人民法院在会办中认为：现有法律法规没有直接禁止业主封闭阳台”。
更有大部分地区法院对该问题持回避态度，通过执法程序等问题撤销执法机关作出的行政处罚，例如湖北省大冶市人民法院在2020年宏维人家小区系列案件中 ，均以大冶市住房和城乡建设局在作出限期拆除封闭阳台的处罚决定前没有保障当事人的陈述申辩权为由撤销了大冶市住房和城乡建设局作出的一系列限期拆除决定。
笔者认为，阳台封窗是否属于违法建设行为会产生争议的根本原因在于阳台的特殊性—既是业主专有部分、又是建筑整体外立面的组成部分。从物权的角度来说，依据《民法典》的规定，业主对其专有部分物业享有所有权、处分权，在专有阳台上进行封闭，属于业主正当行使物权的行为。但从规划管理以及物业管理的角度来说，阳台是建筑整体外立面的组成部分，阳台的外观影响建筑整体外观，形状各异的阳台确实不够美观、整洁，且《住宅室内装饰装修管理办法》第六条也规定装修人从事住宅室内装饰装修活动，未经批准，不得有下列行为：(二)改变住宅外立面,在非承重外墙上开门、窗。
至2020年3月1日，《深圳经济特区物业管理条例》的出台，深圳经济特区内，阳台封窗行为的性质已经较为清晰。《深圳经济特区物业管理条例》第七十九条第一款第（四）项规定：“物业管理区域禁止下列行为:（四）破坏或者擅自改变房屋外观；”第一百一十九条第（三）项规定：“ 物业管理区域有下列行为之一的，由有关行政主管部门按照下列规定予以查处：（三）违反本条例第七十九条第一款第三项至五项规定的，由区规划土地监察机构依照有关法律、法规的规定查处；”，而深圳各区规划土地监察机构的职权是依法对规划违法行为土地违法行为进行查处，即在深圳经济特区范围内，认定阳台封窗属于规划违法行为已经具有了明确的法律依据。
（二）风险提示
对行政相对人来说，封闭阳台仍然具有较大风险，除了可能会被执法机关查处之外，还有可能会被物业要求拆除。许多小区的业主公约或者是开发商的销售合同中，为了方便管理，都会明确不得封闭阳台，如业主在有约定的情况下封闭阳台，物业有权要求业主恢复原状，此类判例并不在少数，例如重庆市渝北区人民法院(2022)渝0112民初14192号案件中，法院认为本院认为，被告签署的《绿城•晓风印月项目前期物业服务协议》、《绿城晓风印月生活服务中心装饰装修管理协议》等系业主的真实意思表示，内容亦未违反相关法律和行政法规的强制性规定，属合法有效，对被告具有约束力，其应当遵守约定的内容。开放式的阳台属于专有部分和共有部分的集合体，并非全部属于被告的专有部分，因此，禁止封闭阳台的约定不能认为是排除或不合理限制业主对专有部分合理正常使用，故，业主应当遵守临时管理规约及《露台（平台）使用承诺书》的规定。原告要求被告拆除未经业主共同决定的封闭阳台并恢复原状的诉请符合法律规定，本院予以支持。
对执法部门来说，虽然《深圳经济特区物业管理条例》有明确规定，但执法时仍然要注意封闭阳台的具体情况，许多业主和装修公司为了避免封闭阳台后被查处，采用一些可拆卸或者可开合的材料进行封窗，对此类行为，不应一并以规划违法进行查处，应当结合实际情况区分处理。
作者简介
厉文军律师
知恒律师事务所律师
尚贤房地产法律服务团队主办律师
深圳市律师协会行政诉讼专业委员会委员
宝安区律工委劳动法专业委员会委员
毕业于中南财经政法大学，熟悉我国及深圳房地产历史及制度，办理了大量违法建筑及违法用地查处、历史遗留违法建筑处理等项目，曾为深圳市多个行政机关提供常年法律顾问服务，作为主办律师起草过较多行政执法、信息公开、行政复议、历史遗留违法建筑处理等规范性文件，协助处理了大量行政执法、政府采购等方面的疑难问题，主办行政复议及行政诉讼案件过百宗。
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李辉杰律师
知恒律师事务所高级合伙人
尚贤房地产法律服务团队负责人
毕业于中南财经政法大学，熟悉我国及深圳房地产历史及制度，作为主办律师处理过较多城市更新、土地整备、土地整备利益统筹、房屋征收等旧改项目，作为核心人员参与过区土地整备、城市更新、非农建设用地管理等规范性文件起草专项，曾为多个区城市更新和土地整备部门提供常年法律顾问服务，协助处理大量土地、房屋历史遗留问题。
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