[摘 要] 当前我国正加快构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局，以城市群都市圈为主导的新型城市化是促进“双循环”的重要动力。近年来长江中游城市群建设虽在省级合作机制的建立、省会城市合作模式的走深走实上取得积极成效，但在合作的深度、广度、潜力上仍有所欠缺。长三角区域合作经过30余年的实践探索，模式创新上形成了以需求为导向、多层次区域合作、多方社会主体和力量共同参与格局；制度上形成了以主要领导座谈会为决策层，以长三角地区合作与发展联席会议为协调层，以联席会议办公室等为执行层的“三级运作”机制；合作模式创新则通过产业平台的开放合作、异地共建，把传统“飞地”合作模式拓展到人才、科技、制度等多个层面形成优势。借鉴长三角经验，长江中游城市群发展，一是要建立务实高效的城市经济协调会议制度，要以长江中游城市群省会城市协调会为基础，扩容增加入会城市，并针对区域合作中的难点、痛点形成完善的解决机制；二是要发挥中小层级城市群在圈层结构中的支撑作用，加快都市圈、城市群同城化发展；三是要创新“飞地”模式赋能三省协同发展，突破行政区划限制，实现资源互补；四是完善各类共享平台的互任互用机制与服务功能，提升平台服务与应用水平，促进城市群各类资源的高效利用与流通；五是打造长江中游毗邻地区一体化发展示范区，探索长江中游城市群的新时代发展路径。
[关键词] 长江中游城市群建设；长三角一体化；跨省域合作；区域合作；城市发展；协同治理
[中图分类号] F127 [文献标识码] A [文章编号] 1002-8129（2021）07-0063-09
长江中游城市群承东启西、连南接北，是长江经济带的重要组成部分，在我国区域发展格局中占有重要地位。长江中游城市群一体化发展思路提出较早，战略实施也早于上下游的成渝城市群与长三角城市群。2012年8月，《国务院关于大力实施促进中部地区崛起战略的若干意见》中明确提出“促进长江中游城市群一体化发展”。2015年3月26日，国务院正式批复《长江中游城市群发展规划》，这是《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》出台后国家批复的第一个跨区域城市群规划。此后，2016年国家相继批复《成渝城市群发展规划》《长江三角洲城市群发展规划》。目前，长江中游城市群推动进程较为缓慢，而上下游城市群发展迅速。2019年12月1日，《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》发布。2020年10月16日，中共中央政治局审议了《成渝地区双城经济圈建设规划纲要》。相对而言，长江中游城市群至今还未有更深层次的推动性举措，笔者在梳理长江中游城市群合作现状基础上，探讨长三角一体化发展经验及其启示，期望对长江中游城市群的发展提供借鉴与参考。
一、长江中游城市群合作进展与存在的问题
“十三五”以来，长江中游城市群建设取得积极进展，不仅建立了省级合作机制，输出了省会城市“开放合作”模式，且各职能部门围绕重点领域积极推进。但合作总体呈现“高开低走”、合作内容“三多三少”、毗邻地区合作“后继乏力”、区域竞争与合作诉求并存等系列问题。
（一）合作进展
1. 高层积极谋划，建立省级合作机制。2015 年，湖北分别与江西、湖南签署了《长江中游城市群战略合作协议》，并细化了合作方案与合作机制；湖南与江西同样签署合作框架协议，探索在湖南长株潭地区和江西赣西地区共建开放合作试验区。2016年，三省联合签署《关于建立长江中游地区省际协商合作机制的协议》，明确构建决策、协调、执行三级架构。2018 年，长江中游地区省际协商合作会商会通过了长江中游地区省际协商合作轮值制度及十三件实事，签署《长江中游地区省际协商合作行动宣言》。2021年3月16~18日，湖北省委书记应勇率队赴江西和湖南考察学习，积极推动完善长江中游地区省际协商合作工作机制。
2. 省会城市先行，开放合作模式走深走实。一是会商机制不断完善。2013年《武汉共识》明确了武汉、长沙、合肥、南昌等4省会城市建立市际联席会议制度。2015年，长江中游城市群城市合作秘书处在武汉设立并揭牌，秘书处在会商会、协调会授权下开展相关工作，“决策—协调—执行”机制正式建立。2017年4月10日，在武汉举行的长江中游城市群省会城市第五届会商会上，4省会城市共同签署了《长江中游城市群省会城市合作行动计划（2017年-2020年）》（以下简称《行动计划》），为4省会城市在更大范围、更宽领域开展更高水平的交流合作提供了政策依据。2013~2020年，4省会城市会商会与合作协调会已举行8届。
二是会商合作成效显著。每年4省会城市会商会与合作协调会主题明确，围绕社会事业共享、基础设施互联互通、环境保护共促、产业互动等合作领域不断拓展。如在全国率先实现住房公积金异地互认互贷，医疗保险异地就医即时结算和退休人员异地年审互认；启用省会城市间公交“一卡通”、旅游年卡。目前，正抓紧推动市场一体化合作，打造长江中游城市群数字经济产业保障平台、加强区块链技术和产业创新合作、实施一批高铁和城际铁路互联互通等重大交通基础设施项目。
3. 重点推进，部门合作取得成效。一是推动基础设施互联互通。2015-2018年期间，湘鄂赣三省公路部门、港航部门召开了4次公路合作联席会、水运合作联席会，确定了多项合作内容。2017年组建长江中游航运企业联盟，114家港航企业和行政主管单位加盟。近年来，三省相继打通10多条高速公路“断头路”，省际公路联网工程、武西高铁、“645”深水航道整治等一批跨省陆路、水路交运项目协调推进。
二是携手共促环境保护。2016年三省签署《长江中游湖泊湿地保护与生态修复联合宣言》。2019年湘鄂高院建立环洞庭湖环境资源审判协作机制。长江中游城市群生态环境合作会（2019年）在推动构建生态环境风险防范体系等7个方面达成合作共识。2019年湘赣构建省际河长协作机制，临湘市与赤壁市联合开展巡查黄盖湖工作。
三是稳步推进产业合作。2015年，湖北省设立总规模为2000亿元的省级产业基金助推长江中游城市群发展。经济互惠效果初显，2014~2016 年，武汉对长沙、合肥等地注册投资企业1300家，接受南昌等地企业投资1253家。加强旅游合作，2014年成立中三角旅行社联合体大联盟；2017年岳阳、九江、咸宁、宜春和黄石5市20县成立天岳幕阜山全域旅游示范新区，2018年签订新区合作框架协议、形成旅游扶贫联盟共识。组建湘鄂赣农业科技创新联盟，协同攻关重大科技命题。
四是积极开展商务合作。2015年长江中游城市群商务合作座谈会签署商务合作协定；在荆门举行赣湘鄂啤酒产品质量检评会；江西获批成立“中三角商品交易中心”。2017年商务部发布《长江中游区域市场发展规划》。中博会、机博会、光博会、农博会等在省会城市相继召开，城市群会展业战略合作联盟影响力逐步扩大。
五是深化社会事业合作。城市群“四城有戏”文化交流活动不断深入；推进新闻出版广电战略合作；召开“2017 书香湘鄂赣”全民阅读工作三省协商会；开展鄂湘皖赣城市冠军杯足球赛、4省会城市乒乓球、网球、羽毛球联谊赛（合肥举办）等系列赛事。建立长江中游城市群院前医疗急救联盟，推进长江中游城市群消费维权一体化发展，开展“扫黄打非”区域联防整治行动；城市群住房公积金区域合作做深做实，2014年至今，已由先前的4个省会城市扩大到2020年的20个城市，业务范围由先前的异地缴存互认拓展到今天的互认互贷、异地转移接续、信息核查共享等。截至目前，仅武汉与长江中游各城市之间，双向异地公积金贷款金额已达76.56亿元，惠及2.24万户缴存职工家庭。
（二）存在的问题
1. 合作总体呈现“高开低走”。国务院批复《长江中游城市群发展规划》后，虽然湘鄂赣三省迅速签订了“战略合作协议”，在各部门、各城市众多领域积极开展了合作，但总体仍呈现“高开低走”特征，主要表现为：城市群各领域的合作在2015~2017年期间达到高峰，而在2018年以后交流合作逐渐变少。其原因主要包括：一是城市群建设缺乏高层领导推进，三省及各城市合作意愿和动力相对不足；二是城市群合作缺乏有效的协同发展机制；三是缺乏专项规划支撑和实施方案统筹，专项领域仅出台了《长江中游区域市场发展规划》；相较于同期长三角地区，不仅建立“1+N”规划政策体系，而且三省一市均出台了实施方案。
2. 合作内容呈现“三多三少”。一是在基础设施、生态环保、公共服务三大领域开展的合作较多，而在产业和科技创新、城乡融合、体制机制等领域的合作探索相对较少。二是政府层面签订战略协议较多，而实际落地的重大项目较少；三是以政府为主体的推动相对较多，而以市场为主体的合作相对较少。
3. 毗邻地区合作“后继乏力”。前述武汉、长沙、南昌和合肥4省会城市合作成效显著，而毗邻地区合作相对“后继乏力”。《长江中游城市群发展规划》中明确了六大毗邻地区的城市组团发展，毗邻城市也做出积极探索，比如咸岳九“小三角”、洞庭湖生态经济区、湘赣开放合作试验区等，但区域战略合作启动之后，未能得到持续性推进。除了缺乏城市协同发展机制之外，关键原因是毗邻地区合作定位不清晰、合作内容不聚焦、合作重点不突出。
4. 区域竞争与合作诉求并存。湘鄂赣三省共建长江中游城市群过程中区域竞争依然存在：一是行政区经济模式根深蒂固，在市场准入、质量技术标准、行政性事业收费、户籍制度等形式的地方保护仍存在；二是由于自然地理、历史基础等客观因素和政策等主观因素的共同作用，三省部分产业结构存在趋同问题，在产业发展策略、重点和招商引资等方面也存在不良竞争的可能；三是城市群三大中心城市间功能关系定位不明晰，武汉虽城市首位度高，但不足以承担辐射引领功能，当前与长沙、九江存在竞争关系，并未形成互补结构。同时，三省在“十四五”时期面临诸多合作诉求：一是长江中游地区拥有“一江两湖”和众多湿地，在长江生态大保护、流域综合整治、湖泊和湿地保护等方面有着共同的利益诉求；二是长江中游城市群人口密集，内需潜力巨大，在国内市场体系中处于重要的枢纽地位，如何联手打造“双循环”重要枢纽是三省共同的战略兴趣；三是从长株潭城市群、武汉城市圈的“两型”综合配套改革试验区到鄱阳湖生态经济区建设，生态文明建设依然是三省未来发展的核心问题之一，如何践行好“两山”理论也是三省共同的战略导向。此外，三省在新型基础设施、市场建设、 文化旅游、科技教育等方面，也具有共同的战略兴趣与广阔的合作空间。
二、长三角地区一体化发展经验
跨区域合作与一体化发展一直以来都是社会各界广泛关注的焦点和热点，也是中国经济可持续发展的重要引擎。长三角区域合作由来已久，经过30余年的长期实践探索，在发展模式、制度建设、产业协作、资源共享、协同治理、毗邻合作等方面积累了丰富的跨区域合作经验。
（一）模式创新：需求导向、多方参与、多层次的网络型互动合作
大多数城市群一体化发展初期都是采取政府主导型模式，这有助于在短时间内凝聚共识、制定政策并通过强有力的行政权力加以推行，但这种“自上而下”的模式存在着非市场性、难监督性等局限，不利于城市群一体化的长期可持续发展。而长三角地区城市间一体化发展的自主行为浓厚，在此基础上发挥政府推动与引导，可谓水到渠成。经过长期探索实践，长三角一体化发展已形成政府、企业及社会组织等多方参与、多层次的网络型良性互动合作模式[1]，呈现以下三大特征：一是需求导向型合作。长三角地区市场化程度较高，城市间需求合作频繁，在此基础上推动一体化发展事半功倍。二是多层次区域合作。由于长三角地区是包括两省一市 （现在也包括安徽省的一些城市） 的广大区域，省际之间的协调成本无疑较高，和长三角区域一体化相比，次级都市圈构建中的一体化是在一个相对较小和较低的区域层次上进行的区域融合，实施阻力较小。南京、杭州、宁波等次核心城市纷纷组建了自己的经济圈，并进行了大量卓有成效的工作，形成了目前圈中有圈、圈中套圈、圈圈互动的格局，促进了整个长三角区域一体化的顺利推进。三是社会团体等多方主体和力量参与，促进一体化发展不断深入。长三角各级地区政府积极鼓励行业协会、中介组织、社会团体和研究结构等社会组织在区域一体化中发挥作用，举办各种论坛、研讨会，并提供智力支持，推动区域合作的决策模式由原来的政府单中心模式逐渐向以政府、企业及社会组织等共同参与的网络型互动合作模式转变。
（二）制度健全：完善“三级运作”区域合作协调机制
1992年召开的长三角城市经济协作办主任联席会议，标志着长三角从政府制度层面推进的区域协调机制开始全面启动。经过近30年的不断发展，长三角合作范围不断扩大，长三角城市经济协调会成员单位从1992年的14个增加到41个（2019年），为协调各方利益，长三角一体化发展机制也不断发展与完善，形成了以主要领导座谈会为决策层，以长三角地区合作与发展联席会议为协调层，以联席会议办公室、重点合作专题组、城市经济合作组为执行层的“三级运作”机制[2]，主要体现在四个方面：一是长三角城市经济协调会运作机制日益规范。在《长江三角洲城市经济协调会章程》的基础上形成和完善了市长联席会议制度，进一步明确了城市经济协调会这一区域合作平台的议事流程 。二是执行层面合作机制不断加深，促进了长三角一体化发展。长三角城市之间通过签署合作协议，设置相关的专题组在相关部门开展合作，旅游合作、科技资源共享等市场合作机制不断完善，园区平台合作、专利转让平台建设等合作机制也在稳步推进，合作机制建设从经贸领域拓展至生态环保、医疗、信息交流等社会民生和城市治理，一体化发展机制不断彰显。三是以联席会议制度为纽带推动次区域合作。次区域合作主要以都市圈、经济区建设为主要形式，如杭州都市圈、合肥都市圈以及浙东经济合作区等，通过成立领导小组以及市长联席会议制度开展省内城市合作与省际城市合作。浙东经济合作区在市长联席会议制度的基础上以专业组的形式开展专题合作，保障合作机制的高效性和专业性。四是不断完善保障机制。2018年3月，长三角区域合作办公室正式成立，同年11月，长三角三省一市人大常委会开展立法对接，在法律层面上保障长三角区域一体化发展。
（三）“飞地”合作：创建异地共建产业园区典范
政府助力推动产业平台开放合作，鼓励异地共建产业园，并将传统“飞地”合作模式拓展运用到人才、科技、制度等多个层面，取得显著成效[3]。一是“强弱联合”共建协作。依托于江苏“南北挂钩”、浙江“山海协作”、安徽“结对合作”的共建园区实现了省内发达地区对欠发达地区的对点帮扶，推动了欠发达地区的经济发展；以承接产业转移为主的跨省共建园区纾解了转出地产业升级、用地紧缺的压力，同时也带动了转入地的产业发展。二是“科创飞地”双向互动。区域内三省一市地区间的产业互动从传统单向产业转移，走向合作区域间产业要素双向融合发展局面，形成“飞来飞去”园区模式。如上海市嘉定区与浙江省温州市进行合作，双方共同设立“科技创新（研发）园”，在温州共同设立“先进制造业深度融合发展示范区（嘉定工业区温州园）”，将上海的科创资源与温州的先进制造业优势深度融合，为两地科创要素共享、人才集聚、成果转化和项目孵化提供更广阔平台。浙江台州发力布局“双向”科创飞地，采用“在沪研究+临海制造”模式，成功构建起“创新研发—成果孵化—产业化落地”创业生态链条。三是“人才飞地”引才留才。嘉兴率先布局建设“人才飞地”，为落户“人才飞地”的高层次人才提供同等当地公共服务。2019年以来，嘉兴在上海建成“人才飞地”7个，在建6个；在杭州建成“人才飞地”3个。平湖青田两地山海协作开展“人才飞地”，依托平湖邻近上海的地理优势、优质的科研创新资源，推进两地高端人才全面协作，有效推动青田产业升级、科技创新、人才引育，解决了企业引才留才难的问题。
（四）资源共享：打造区域创新共同体
长三角三省一市加强科教资源整合，共建科创协同“一张网”，构建一流学科联合体，打造全国重要创新策源地。首先，长三角积极推动与国家联动建设科技资源共享平台。长三角推动建立了国家与地方联动的指导协调机制，即由科技部、国家科技基础条件平台中心、地方科技主管部门以及各相关建设单位共同组成长三角平台运行指导协调小组，2019年4月26日，“长三角科技资源共享服务平台”正式开通运营。其次，建立跨区域互任互用机制。以“长三角科技资源共享服务平台”为载体，以科技创新券为媒介手段，上海与苏浙8地建立了科技创新券跨区域互认互用机制，降低了长三角区域的整体创新成本。再次，协同建设G60科创走廊。浙江大学倡议、复旦大学等共同联合组建的长三角研究型大学联盟采取联合、共建、协同、开放、共享的运作机制，带动区域高效联动发展，与产业界、科技界协同共融。在此基础上，由沪苏浙皖9市协同打造G60科创走廊，立足于科技创新和制度创新，促进长三角向更高质量的一体化发展。此外，长三角资源共享机制还积极拓展至